Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе: вопросы теории и практики (часть 2)

УДК 342.52

Страницы в журнале: 13-20 

(Продолжение. Нажмите сюда чтобы читать сначала) 

О.И. КРАСНОВА,

кандидат юридических наук, ведущий советник Секретариата руководителя аппарата Совета Федерации ФС РФ,

Е.А. ПИМЕНОВ,

соискатель ученой степени кандидата юридических наук отдела конституционного права Российской академии правосудия

Предпринята попытка проанализировать существующие конституционно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с палатами Федерального собрания Российской Федерации в федеральном законодательном процессе Российской Федерации с тем, чтобы на основании полученных результатов определить возможные перспективы совершенствования законодательного регулирования процедур согласования федеральных и региональных интересов при рассмотрении и принятии федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: консолидированная законодательная инициатива, совместное ведение, отзыв субъекта, согласительные процедуры, Совет Федерации, Совет законодателей.

Participation of the government bodies of the subjects of the Russian Federation  in the federal legislative process: theoretical and practical issues

Krasnova O., Pimenov E.

In this article, the authors seek to analyze the existing legal constitutional forms of interaction between the government bodies of the subjects of the Russian Federation and the chambers of the Federal Assembly of the Russian Federation within the federal legislative process of the Russian Federation in order to determine and substantiate prospective ways of improving the legal regulation of the processes of coordination and accommodation of federal and regional interests in the course of consideration and adoption of federal acts in the areas of joint jurisdiction of the Russian Federation and subjects of the Russian Federation.

Keywords: consolidated legislative initiative, joint jurisdiction, opinion of a subject, conciliation procedures, Council of Federation, Council of law-makers.

Созданный в 2002 году под эгидой Совета Федерации на сегодняшний день Совет законодателей стал парламентским институтом, консолидирующим позиции федерального и регионального законодателей по наиболее важным вопросам государственного развития.

В свете ежегодных посланий Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации, в которых главой государства последовательно подтверждается политический курс на усиление роли парламентских институтов, деятельность Совета законодателей должна получить импульсы к дальнейшему развитию. Представляется, что ряд акцентов в оптимизации деятельности Совета законодателей можно расставить уже сегодня. В частности, в целях повышения эффективности участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе было бы целесообразным:

1) выносить на предварительное (до внесения на рассмотрение Государственной думы) обсуждение Совета законодателей, его президиума те законодательные инициативы законодательных органов субъектов Российской Федерации, которые затрагивают наиболее значимые вопросы государственного развития, общие для многих субъектов Российской Федерации (например, входящих в один федеральный округ).

И такая работа уже ведется. Так, 29 апреля 2009 г. на президиуме Совета законодателей был рассмотрен вопрос о проекте федерального закона «Об оптовых сельскохозяйственных продовольственных рынках», подготовленном в порядке законодательной инициативы Законодательным собранием Краснодарского края; 27 мая — о проекте федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов”», представленном Законодательным собранием Республики Карелии (далее — проекты федеральных законов).

В соответствии с решениями президиума Совета законодателей проекты федеральных законов направлены в законодательные органы субъектов Российской Федерации для рассмотрения, подготовки замечаний и предложений. Соответствующим комиссиям Совета законодателей поручено доработать совместно с субъектами права законодательной инициативы проекты федеральных законов с учетом поступивших замечаний и при содействии профильных комитетов и комиссий Совета Федерации.

Можно констатировать, что работа идет успешно: заинтересованные регионы откликнулись, и, возможно, проекты федеральных законов станут пилотными консолидированными законодательными инициативами;

2) обсуждать на заседаниях Совета законодателей, систематизировать и вырабатывать консолидированную позицию в отношении спорных ситуаций, возникающих в связи с обнаружившимся несоответствием законов субъектов Российской Федерации федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. Результатом таких прений может стать изменение не только законов субъектов Российской Федерации, но при необходимости и федеральных законов. В последнем случае также целесообразно использовать возможность разработки совместной законодательной инициативы Совета Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации;

3) возложить на Совет законодателей координационное планирование законотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

В основу координационного планирования законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации должна быть положена концептуальная проработка потребностей в совершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации, обусловленных спецификой их регионального развития и вытекающих из основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации, определяемых в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации.

Важной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с палатами Федерального собрания Российской Федерации является представление отзывов на проекты федеральных законов, рассмотренных Советом Государственной думы и касающихся регулирования вопросов сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Обращаясь к истории данного вопроса, нельзя не отметить, что положения о необходимости направления федеральных законопроектов по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации первоначально были зафиксированы в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. На это обстоятельство следует обратить особое внимание, поскольку в начале пути построения федеративной модели российского государства предполагался именно консенсусный тип принятия законодательных решений по основным вопросам сферы совместного ведения: при этом республикам гарантировалось обязательное рассмотрение их законодательных предложений Верховным Советом РСФСР[6].

Позднее гарантии учета позиций органов государственной власти субъектов Российской Федерации по законопроектам, касающимся регулирования вопросов сферы совместного ведения, были закреплены в ст. 13 Федерального закона от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который, однако, в связи с принятием Федерального закона от 07.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» утратил силу, но часть положений ст. 13 были перенесены в действующую ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ.

Согласно п. 2 ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную думу направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления ими в 30-дневный срок отзывов на указанные законопроекты.

Как следует из содержания абзацев второго — четвертого п. 3 ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ, рецензия органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительной, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие данного законопроекта. Аналогично определяется отрицательный характер отзыва органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Если же мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, считается, что их точка зрения не выражена.

Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Данный принцип осуществления государственной власти закрепляется и в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

Следовательно, и законодательный (представительный), и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации могут занимать  по поводу федерального законопроекта позиции, отличные друг от друга, которые тем не менее должны приниматься во внимание федеральным законодателем.

Более того, само название ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ сформулировано как «Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации…», но не как «Участие субъекта Российской Федерации…», что предполагает необходимость учитывать при рассмотрении федеральных законопроектов позицию каждого органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

По мнению исследователя М.М. Курманова, достижению целей эффективного участия субъектов Российской Федерации в ходе рассмотрения Государственной думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения препятствует сложившийся в Госдуме порядок учета отзывов законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации[7]. В частности, имеет место: подсчет только отрицательных аттестаций; практика, при которой отзыв учитывается как положительный, даже если он вообще не представлен. Несмотря на то что рецензии на законопроекты по предметам совместного ведения в Государственную думу направляют большинство субъектов Российской Федерации, при окончательном подсчете позиций, как правило, выясняется, что свои отзывы представили лишь незначительная часть субъектов Российской Федерации. Значительная часть мнений субъектов Российской Федерации при подведении итогов не учитываются по различным формальным основаниям: подписаны вице-губернатором, приняты президиумом законодательного органа, представлены по истечении установленного срока. Например, по проекту федерального закона «О недрах» по состоянию на 15 ноября 2005 г. поступило 137 рецензий от органов государственной власти 81 субъекта Российской Федерации. При этом отзывы только из 27 субъектов Российской Федерации оказались правильно оформленными и лишь 5 из них были представлены в установленный срок[8].

В соответствии с ч. 2 ст. 103 и ч. 1 ст. 106 Регламента Совета Федерации вместе с федеральным законом в Совет Федерации направляется информация о позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по этому федеральному закону. При его рассмотрении в заключении ответственного комитета (комиссии) Совета Федерации в обязательном порядке указывается обобщенная позиция по федеральному закону органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принявших соответствующие решения и направивших их в Совет Федерации. Вместе с тем до сих пор не разрешены вопросы о том, обязаны ли обе палаты Федерального собрания Российской Федерации согласовывать федеральные законопроекты по предметам совместного ведения, каковы должны быть правовые последствия, если Государственная дума не обеспечит согласования принятого ею федерального закона с субъектами Российской Федерации, а Совет Федерации сочтет необходимым направить такой закон на согласование в субъекты Российской Федерации.

По мнению большинства исследователей, в этом случае согласование федерального закона целесообразно осуществлять до принятия Советом Федерации решения об одобрении или отклонении принятого Государственной думой федерального закона. В литературе высказывается также суждение о рациональности наделения Совета Федерации правом отклонения федерального закона по предметам совместного ведения, если принятие Госдумой такого закона не обеспечило его согласования с органами государственной власти большинства субъектов Российской Федерации[9].

Практика свидетельствует, что закрепленную в ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ процедуру согласования интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по законопроектам сферы совместного ведения, к сожалению, нельзя расценивать как законодательную гарантию обязательного учета мнения субъектов Российской Федерации в законодательном процессе Российской Федерации.

Согласно правовой позиции КС РФ, изложенной им в постановлении от 23.04.2004 № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной думы», при принятии федеральных законов по вопросам сферы совместного ведения не требуется обязательное направление соответствующих законопроектов субъектам Российской Федерации и специальное рассмотрение их предложений Федеральным собранием Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, не обязаны направлять в Федеральное собрание Российской Федерации проекты законов, принимаемых ими в сфере совместного ведения. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом конституционного процесса утверждения федеральных законов, а отступление от них само по себе не может служить основанием для признания федерального закона не соответствующим Конституции РФ (в том числе по порядку его принятия).

Сложившийся, по сути, формальный подход к согласительным процедурам не позволяет противостоять тенденции по «нивелированию» позиций органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе Российской Федерации по предметам совместного ведения. Наиболее наглядный пример — принятие Земельного кодекса РФ. Органы государственной власти почти 40 субъектов Российской Федерации направили в Государственную думу отрицательные отзывы на проект ЗК РФ, но их позиция была проигнорирована и ЗК РФ был принят одновременно в трех чтениях.

«Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной думы создается согласительная комиссия», — предусмотрено в п. 3 ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ. Однако данная норма носит формальный характер, поскольку не содержит процедурных гарантий, обеспечивающих ее действенность: никаких требований к составу, порядку и результатам деятельности согласительной комиссии не устанавливается. Более того, даже если согласительная комиссия будет создана, то остается нерешенным вопрос о том, как следует поступать в случае недостижения ею взаимоприемлемого варианта решения. Полагаем, что если федеральный законодатель предусматривает норму о создании согласительной комиссии, то он также должен определить порядок и правовые последствия ее деятельности. Если же отзывы органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяются исключительно как законосовещательный механизм, то положение о возможности создания согласительной комиссии представляется излишним.

Конкретизация и неукоснительное соблюдение всеми участниками законодательного процесса положений ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ должны стать основой качественного учета позиций субъектов Российской Федерации в процессе федерального законотворчества. Четкое определение роли субъектов Российской Федерации в законодательном процессе в Федеральном собрании Российской Федерации способно коренным образом улучшить ситуацию по согласованию позиций органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что окажет позитивное влияние в целом на развитие федеративных отношений в России.

На наш взгляд, для дальнейшего совершенствования законодательного регулирования участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе Российской Федерации необходимо осуществить следующие меры:

1) законодательно (посредством внесения соответствующих изменений в ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ) закрепить обязательность направления внесенного в Государственную думу проекта федерального закона по предметам совместного ведения в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки ими отзывов.

Несоблюдение такой процедуры должно приводить к снятию законопроекта с дальнейшего рассмотрения на любой стадии законодательного процесса Российской Федерации, а в случае вступления закона в силу — к приостановлению действия оспариваемых положений такого закона. В то же время субъекты Российской Федерации, проигнорировавшие участие в процедуре согласования законопроектов по предметам совместного ведения, должны быть лишены права на оспаривание соответствующих законов.

Законодательное введение двусторонних санкций за несоблюдение согласительных процедур позволило бы оптимизировать их использование в законодательном процессе Российской Федерации, значительно улучшив качество федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации;

2) не создавать в законодательной практике совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ситуации, когда мнение, выраженное органами государственной власти субъекта Российской Федерации, можно не учитывать.

В связи с этим представляется целесообразным из п. 3 ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ исключить положение о том, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации не засчитывается, если на законопроект представлены противоположные отзывы от законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

На наш взгляд, при противоположных позициях законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации приоритет по законопроекту должна получить позиция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, обладающего правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) и наделяющего гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 18 Закона № 184-ФЗ).

В свою очередь, по мнению исследователей В.Б. Исакова[10]и И.А. Умновой[11], для преодоления таких ситуаций субъектам Российской Федерации необходимо предоставить возможность направлять в Государственную думу один общий отзыв от законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации: положительный либо отрицательный, принимаемый в порядке законодательной процедуры, установленной регламентом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Это обеспечит одновременное участие в законодательном процессе Российской Федерации и законодательного (представительного), и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, что в конечном итоге позволит однозначно учитывать представленные отзывы и, следовательно, выносить на рассмотрение Государственной думы те проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, которые получили положительные отзывы большинства субъектов Российской Федерации;

3) увеличить срок представления отзывов на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения до 45—60 дней[12];

4) в целях обеспечения действенности нормы о создании по решению Государственной думы согласительной комиссии в случае представления на законопроект отрицательных отзывов органами государственной власти более чем одной трети субъектов Российской Федерации представляется целесообразным внести в ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ изменения в части установления требований к составу, порядку и результатам деятельности согласительной комиссии, а также регламентации правовых последствий в случае недостижения по итогам ее деятельности взаимоприемлемого варианта законодательного решения;

5) предусмотренную ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ процедуру участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассмотрении Государственной думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения признать неэффективной при внесении пакетных законопроектов, изменяющих более трех законодательных актов одновременно.

В связи с этим необходимо ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ дополнить новым пунктом, устанавливающим, что в случае внесения на рассмотрение Государственной думы законопроекта, вносящего изменения одновременно в несколько федеральных законов по предметам совместного ведения, допускается подготовка отзывов органами государственной власти субъекта Российской Федерации по каждому из этих законов. При этом согласительная комиссия может быть создана как по законопроекту в целом, так и по отдельным его статьям, вносящим изменения в различные законодательные акты и получившим отрицательные отзывы органов государственной власти более чем одной трети субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации не могут быть заинтересованы в повышении собственной законотворческой активности, если федеральный законодатель не уделяет достаточного внимания их мнению при рассмотрении и принятии законопроектов, внесенных другими субъектами права законодательной инициативы.

Профессорами В.М. Сырых и В.Б. Исаковым уже неоднократно высказывалось предложение о том, что проекты федеральных законов, затрагивающих интересы субъектов Российской Федерации, не должны приниматься без тщательного согласования с законодательными органами субъектов Российской Федерации[13]. Недостаточно полное отражение в федеральных законах интересов субъектов Российской Федерации приводит к тому, что их законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти пытаются «защитить» региональные интересы через собственное нормотворчество, зачастую вопреки действующим нормам федерального законодательства. Поиск путей согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в процессе федерального законотворчества является необходимым условием эффективного действия принимаемых федеральных законов и обеспечения единого правового пространства на всей территории Российской Федерации.

Библиография

1  Левый В.В. Правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов (опыт сравнительно-правового исследования): Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2000. С. 91.

2 См.: Бошно С.В. Формы участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы науч. конф. — М., 2003. С. 257.

3 Из письма Председателя Государственного собрания — Курултая Республики Башкортостан К.Б. Толкачева от 13.12.2007 № 1223-ГС.

4 См.: Доклад Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации». 2007.

5 См.: Доклад Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации». 2007.

6  См.: Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный) // КонсультантПлюс. 2006.

7 См.: Курманов М.М. Законодательные (представительные) органы государственной власти республик в системе органов государства (компетенция, взаимодействие, ответственность): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Казань, 2003. С. 17.

8 См.: Доклад Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации». 2005.

9  См.: Ишеков К.А., Тюрин П.Ю., Черкасов К.В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // КонсультантПлюс. 2006.

10  См.: Исаков В.Б. Законодательный процесс Российской Федерации // Подготовка и принятие законов в правовом государстве. — М., 1998. С. 477.

11  См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.-практ. пособие. — М., 1998. С. 116.

12  См.: О практике взаимодействия Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. — М., 2004. С. 17.

13  См.: Сырых В.М. Совершенствование механизма согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в процессе подготовки и принятия федеральных законов // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. 1999. Вып. 2. С. 7; Исаков В.Б. Указ. раб. С. 479.