Финансово-правовые аспекты ежегодных и бюджетных посланий Президента Российской Федерации [1]

УДК 342.61

Страницы в журнале: 54-61 

М.Б. РАЗГИЛЬДИЕВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права

Рассмотрены финансово-правовые аспекты бюджетных и ежегодных посланий Президента РФ, их соотношение, правовая природа, а также значение и место в бюджетном процессе. Установлено, что послания Президента РФ являются концептуальными правовыми актами, которые обладают разным целевым предназначением в рамках государственного управления и бюджетного процесса. Определены различия, обусловливающие рассмотрение ежегодных и бюджетных посланий в качестве самостоятельных документов, имеющих юридическую значимость в сфере финансовой деятельности государства. Обоснована необходимость изменения формы установления Президентом РФ основных направлений бюджетной политики.

Ключевые слова: ежегодное послание Президента РФ, бюджетное послание Президента РФ, акты Президента РФ, концептуальные правовые акты.

Financially-legal aspects of annual and budgetary messages of President of the Russian Federation

Razgildieva M.

In article financially-legal aspects of budgetary and annual messages of the President of the Russian Federation, their parity, the legal nature, and places in budgetary process are considered. It is established that messages of the President of the Russian Federation are conceptual legal acts which has target mission within the limits of the government and budgetary process possesses. The distinctions causing of annual and budgetary messages as independent dock-cops are defined, having the legal importance in sphere financial is activity of the state. Necessity of change of the form of an establishment by the President of the Russian Federation of the basic directions of a budgetary policy-expedient to make out not the budgetary message of the President of the Russian Federation, and its order to the Government of the Russian Federation is proved.

Keywords: the annual message of the President of the Russian Federation, the budgetary message of the President of the Russian Federation, legal acts of the President of the Russian Federation, conceptual legal acts.

В  соответствии с п. «е» ст. 84 Конституции РФ Президент РФ ежегодно обращается к Федеральному собранию с посланиями о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Помимо этого ежегодно готовится послание бюджетное, которое согласно ст. 170 БК РФ также адресуется Федеральному собранию и должно ложиться в основу составляемого проекта федерального бюджета. Отсутствие четкой законодательной регламентации режима данных документов, сложившаяся неоднозначная практика их подготовки и оглашения, а также явная недостаточность их научно-правового осмысления обусловливают актуальность обращения к обозначенной проблематике. Особое значение имеет уяснение финансово-правовых аспектов данных посланий Президента РФ, в частности их соотношения, природы, значения и места в бюджетном процессе, которые пока не являются предметом серьезного изучения финансово-правовой науки.

Поскольку в течение календарного года выходят два существенно отличающихся друг от друга программных документа, необходимо определиться с их соотношением. По этому вопросу можно встретить различные мнения. Так, в экономической литературе указывается, что бюджетное послание является составной частью ежегодного послания Президента РФ[1]. В правовых источниках данные документы обычно рассматриваются как самостоятельные[2]; например, К.А. Семерджян относит бюджетные послания к специальному виду, так как, в отличие от общих посланий главы государства, они выражают основы только бюджетной политики государства[3].

Рассмотрение бюджетного послания как части ежегодного послания на первый взгляд возможно в аспекте содержания. Действительно, определение направлений деятельности государства на перспективу без соответствующего финансового обеспечения превращает благие намерения в фикцию, поэтому бюджетное послание должно быть логическим продолжением послания ежегодного, уточняя его положения в конкретных направлениях бюджетных мероприятий. Но данный вариант соотношения посланий не совсем подтверждается практикой их издания: если до 2006 года включительно ежегодное послание Президента РФ (кроме послания 2000 года) оглашалось раньше, чем подготавливалось послание бюджетное, то с 2007 года по настоящее время ежегодные послания оглашаются существенно позже (в 2007 году бюджетное послание оглашено в марте, а ежегодное — в апреле; в 2008 году — в июне и ноябре соответственно; в 2009 году — в мае и ноябре соответственно). Заметим, что ноябрьское оглашение ежегодных посланий представляется более оправданным, поскольку в большей степени обеспечивает реализацию конституционного назначения — подведение итогов о положении в стране и определение основных направлений внутренней и внешней политики на предстоящий период. Понятно, что в условиях финансового года, совпадающего с календарным, итоги политики, мероприятия которой финансируются из бюджета текущего года, более очевидны к окончанию этого года, чем к его середине.

На наш взгляд, нет достаточных оснований для объединения данных документов в единый содержательно цельный документ, так как они имеют различное функциональное предназначение. Ежегодное послание — документ, хотя официально и обращенный к парламенту, своим адресатом имеет гражданское общество в целом, что подчеркивается внешними признаками его представления: объединенное заседание обеих палат Федерального собрания, присутствие членов правительства, высших должностных лиц, телевизионные трансляции, опубликование в официальных источниках, последующая серия аналитических публикаций. Бюджетное послание подобных атрибутов не имеет. В 2009 году оно впервые было представлено Президентом РФ лично, в то время как обычно просто передавалось в Федеральное собрание курьером и пояснялось помощником Президента РФ; при этом оно не всегда публикуется в СМИ, а размещается на официальном сайте Президента РФ. Думается, данные различия обусловлены тем, что функциональное назначение бюджетного послания несколько иное: это важнейший компонент основы проекта федерального бюджета, документ, поясняющий реализацию положений ежегодного послания в бюджетной сфере.

Однако связать на таком основании данные документы воедино нельзя — этому препятствует не только разное время между изданиями ежегодного и бюджетного посланий, но и фактическая невозможность сформировать и учесть бюджетное послание в процессе подготовки проекта бюджета на тот финансовый год, политика на который определена посланием ежегодным. Так, в 2008 году ежегодное послание Президента РФ было подготовлено в ноябре. Оно определило направления государственной политики во всех сферах на период 2009—2011 гг., однако учесть его положения в проекте бюджета на 2009 год было невозможно, поскольку проект бюджета уже был передан на рассмотрение в Госдуму. Таким образом, на 2009 год положения данного ежегодного послания могли быть учтены либо в процессе рассмотрения проекта закона о бюджете, либо при внесении изменений в уже действующий бюджет. Полноценное же внедрение (со стадии составления проекта бюджета) политики, предусмотренной в ежегодном послании 2008 года, могло быть осуществлено лишь при составлении проекта бюджета на 2010 год.

В этих условиях становится оправданным наличие двух посланий. Бюджетное выступает промежуточным документом между посланиями ежегодными, что позволяет учесть в бюджетной политике политические изменения текущего момента. Если ежегодное послание Президента РФ можно рассматривать как стратегию деятельности государственной власти на предстоящий период, то послание бюджетное — это тактика данной деятельности, конкретизированная в тех мероприятиях, финансирование которых должно быть предусмотрено бюджетом предстоящего периода.

Полагаем, что ежегодные и бюджетные послания имеют и различные цели. У ежегодных посланий это выработка стратегии государственной деятельности, обеспечивающая координацию деятельности органов всех ветвей власти. Бюджетное послание, на наш взгляд, направлено на достижение двух целей. Одна — президентское управление деятельностью по составлению проекта федерального бюджета (что обусловлено положениями п. 2 ст. 172 БК РФ), вторая — пояснение положений проекта закона о федеральном бюджете в части заложенной бюджетной политики. Наличие этой цели обусловлено тем, что послание адресовано Федеральному собранию.

Таким образом, различное функциональное и целевое предназначение данных документов, разное время их издания и обусловленные этим возможные различия в содержании планируемых мероприятий приводят к выводу об их самостоятельности и автономности (хотя, безусловно, отрицать взаимосвязь между ними нельзя).

Важным является установление финансово-правового значения ежегодных и бюджетных посланий. Это значение проявляется в том, что данными документами обеспечиваются две важнейшие функции в сфере финансовой деятельности государства. Одна из них — формирование системы целеполагания в рамках бюджетного процесса, на основании которой в дальнейшем создается блок бюджетно-правовых документов, необходимых для составления расходной части бюджета. Вторая — подготовка проекта федерального бюджета в соответствии с определенными Президентом РФ основными направлениями внутренней и внешней политики.

Одним из нововведений реформируемого в настоящее время бюджетного процесса является внедрение в бюджетную деятельность субъектов бюджетного планирования такого документа, как доклад о результатах и основных направлениях работы. В нем должны быть отражены цели, задачи и показатели деятельности субъектов бюджетного планирования, бюджетные целевые программы, распределение расходов по целям, задачам, программам и другая информация[4]. В свою очередь формирование бюджетных целевых программ должно базироваться на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования[5]. Это предполагает формирование четкой системы целей и задач государственной деятельности, которыми должны руководствоваться все субъекты бюджетного процесса в рамках своего участия в подготовке бюджета. Согласно действующему законодательству первое после вступления в должность Президента РФ ежегодное послание, с которым он обращается к Федеральному собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. В нем формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне. На этой основе Правительство РФ разрабатывает программу социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. В последующих ежегодных посланиях Президента РФ содержится раздел, посвященный анализу выполнения указанной программы и ее уточнению с определением задач на предстоящий год[6]. Программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу является комплексной системой целевых ориентиров государства (и планируемых путей, и средств их достижения), которые и должны быть основой для разработки бюджетных целевых программ и отражаться в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования. Поэтому следует согласиться с мыслью В.Ю. Чигирева, что высшим субъектом системы целеполагания в бюджетном процессе является Президент РФ[7].

Бюджетное послание, в отличие от ежегодного, выполняет иную функцию — обеспечивает подготовку проекта федерального бюджета в соответствии с определенными Президентом РФ основными направлениями внутренней и внешней политики, чем и определяется его значение в бюджетном процессе, отраженное в ст. 172 БК РФ.

Таким образом, ежегодное послание Президента РФ включено в бюджетный процесс опосредованно — через бюджетное послание, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также при помощи бюджетных целевых программ. Бюджетное послание согласно статьям 170 и 172 БК РФ является необходимой составляющей бюджетного процесса.

В литературе и правовой, и финансовой направленности с бюджетным посланием часто связывается начало работ над составлением проекта бюджета[8], что обусловлено ранее действовавшим правовым регулированием. В частности, ст. 184 БК РФ в старой редакции[9]  закрепляла, что составление проекта федерального бюджета осуществляется в соответствии с бюджетной политикой, определенной в бюджетном послании Президента РФ, и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Ныне действующее бюджетное законодательство данной нормы не содержит, а лишь указывает, что составление проекта бюджета основывается среди прочих документов также на бюджетном послании Президента РФ (ст. 172 БК РФ). Момент начала работ над проектом бюджета, а следовательно, и стадии составления проекта бюджета в БК РФ не фиксируются, а определяются постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период» (далее — Постановление № 1010). Из данного документа следует, что работы над составлением проекта бюджета должны начинаться не позже ноября года, предшествующего текущему финансовому году, т. е. за 14 месяцев до финансового года, проект бюджета которого должен быть составлен. Бюджетное послание Президента РФ должно быть направлено Федеральному собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году (ст. 170 БК РФ), т. е. за 10 месяцев до начала очередного финансового года, из чего следует, что начало бюджетного планирования, в том числе стадии составления проекта федерального бюджета, не следует связывать с бюджетным посланием Президента РФ.

Следует заметить, что подзаконное нормативное внедрение бюджетного послания в бюджетный процесс не соответствует положениям ст. 172 БК РФ. Так, в Постановлении № 1010 бюджетное послание Президента РФ даже не упоминается. Устранение этого недостатка возможно путем внесения в Постановление № 1010 положения об обязанности Министерства финансов РФ при формировании основных направлений бюджетной политики учитывать положения бюджетного послания Президента РФ. Ситуация осложняется тем, что согласно Постановлению № 1010 основные направления бюджетной политики должны быть подготовлены до 15 декабря года, предшествующего текущему финансовому году (до этого срока они должны быть согласованы бюджетной комиссией), и одобрены Правительством РФ до 15 апреля текущего финансового года. Бюджетное же послание Президента РФ за последнее десятилетие в соответствии со сроками, указанными в ст. 170 БК РФ, было подготовлено лишь однажды — в 2007 году. Все остальные готовились с опозданием от 1 до 3,5 месяцев[10]. Таким образом, ситуация, когда видение бюджетной политики Президентом РФ не совпадает с уже подготовленными Минфином России основными направлениями бюджетной политики, препятствует нормальному развитию процесса составления проекта бюджета. Устранение подобной ситуации видится в повышении органами власти, в том числе и Президентом РФ, дисциплины в сфере подготовки и издания актов, а также во внесении соответствующего дополнения в Постановление № 1010. Введение обязанности Минфина России при подготовке проекта федерального бюджета учитывать сформулированные в бюджетном послании направления бюджетной политики позволит рассматривать бюджетное послание в качестве элемента процедуры по подготовке основных направлений бюджетной политики (которая согласно Постановлению № 1010 осуществляется Минфином России)[11].

Установление роли бюджетного и ежегодного посланий Президента РФ в бюджетном процессе невозможно без уяснения правовой природы данных документов. Единообразного понимания ее в науке пока не сложилось. Так, Д.С. Кучков полагает, что ежегодное послание Президента РФ Федеральному собранию — форма ненормативного неправового регулирования, имеющая характер установочного документа для органов и должностных лиц. По его мнению, такое регулирование не является общеобязательным и носит информационный характер, но оказывает управляющее воздействие на общественные отношения[12]. О.Б. Потапова также полагает, что послания являются установочными документами, выполняющими координирующую функцию во взаимодействии различных ветвей власти. Однако, по ее мнению, послание имеет различное значение для разных органов власти: по отношению к исполнительной власти оно обязательно к исполнению, для других ветвей власти носит характер политического влияния и информирования[13]. Ряд исследователей отмечают, что послания носят характер политического акта с элементами распорядительных функций, служат ориентиром законодательной деятельности парламента, обладая в то же время очевидной императивностью по отношению к правительству[14], т. е. являются политико-правовыми документами, обязательными для рассмотрения парламентом и исполнения правительством. Нормативным правовым документом послание считать нельзя, хотя оно может быть основой для подобных актов. К.А. Семерджян также согласен со статусом посланий как неправовых актов, хотя считает, что они являются документами юридическими, поскольку необходимость послания формулируется законодательным образом в качестве юридической обязанности Президента РФ, вытекающей из его конституционной функции определять основы внутренней и внешней политики государства. На этой основе исследователь определяет послание как политико-правовой юридический документ[15]. На ненормативность посланий указывает и Е.В. Колесников, который пишет, что послание — это официальный документ, не являющийся нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает в себя правовые нормы[16]. Из этого можно заключить, что данный документ не содержит ни нормативных, ни индивидуальных правовых предписаний (поскольку не обязателен для должностных лиц). Имеется и иная позиция, когда послание рассматривается как нормативный акт, по своей силе приравниваемый к закону[17], либо как конституционный акт, стоящий выше федерального закона[18].

Таким образом, в природе посланий как формы деятельности Президента РФ отмечаются следующие свойства: это форма неправового регулирования (не является общеобязательной, имеет характер политического влияния и информационный характер); ненормативный акт; неправовой акт; установочный документ; юридический документ; политико-правовой документ; политический акт с элементами распорядительных функций; имеет специфичную юридическую силу, неодинаковую для различных субъектов; имеет большую юридическую силу, чем федеральный закон. Необходимо установить, какими из перечисленных свойств действительно обладают послания Президента РФ.

Полагаем верной характеристику посланий как юридических документов. К.В. Каргин выделяет следующие признаки юридического документа: содержит правовую информацию; обладает установленными реквизитами; имеет юридическое значение (которое отражает необходимость юридического документа для участников правовых отношений); создается в процессе юридической деятельности; включен в процесс правового регулирования (т. е. является средством, которое связывает участников правовых отношений)[19]. Послания (как ежегодные, так и бюджетные) обладают перечисленными чертами. В частности, нельзя отрицать, что информация, оформляемая посланиями, носит правовой характер, поскольку именно она формирует ряд юридических последствий. Верным является и замечание Е.Ю. Жаровой, что правовой следует признавать такую информацию, которая несет в себе основание для возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей лица[20]. На основании ежегодных посланий ранее готовился план действий Правительства РФ; на основании бюджетного послания должен подготавливаться проект федерального закона о федеральном бюджете (ст. 172 БК РФ); в ежегодных посланиях нередко содержатся поручения Президента РФ конкретным ведомствам, что порождает правоотношения по их исполнению. У посланий отмечается и такое свойство юридического документа, как вовлеченность в процесс правового регулирования. Юридическое значение данных документов определяется необходимостью исполнения Президентом РФ возложенной на него функции по координации деятельности органов государственной власти. В связи с этим нельзя отрицать того, что послания создаются в процессе юридической деятельности Президента РФ по исполнению возложенного на него Конституцией РФ полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики. Несмотря на то что в настоящее время отсутствует нормативная регламентация порядка подготовки посланий Президента РФ, а также его реквизитов, полагаем, данный документ обладает реквизитами, формирующими его официальность. В частности, к ним нужно отнести подпись Президента РФ[21], а также регистрационный номер и оттиск гербовой печати, которые должны быть проставлены на обязательном экземпляре всякого официального документа[22], а следовательно, и на самом официальном документе.

По мнению К.В. Каргина, в зависимости от сфер деятельности документы можно подразделять на политические, экономические, экологические, научные, технические, культурные, религиозные, юридические и др. При этом автор отмечает, что существуют юридические документы, которые распространяют свое действие только на правовую сферу, и документы, распространяющиеся на несколько сфер общественной жизни[23]. Из этого можно сделать вывод о существовании юридических документов, которые регламентируют политические аспекты общественной жизни (например, Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях»), экономические аспекты (например, Налоговый кодекс РФ), религиозные (Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях») и т. д. Можно ли на этой основе вести речь о существовании политико-правовых, экономико-правовых, религиозно-правовых и прочих юридических документов? Полагаем, что нет, так как это ничего не прибавит к их характеристике как юридического документа, но способно внести путаницу, поскольку, например, всякий религиозный юридический документ нормативного характера одновременно возможно рассматривать в качестве политико-правового документа. На этой основе трудно определить природу ежегодного и бюджетного посланий Президента РФ, которые можно рассматривать и в качестве политико-правовых, и в качестве важнейших экономико-правовых юридических документов. Поэтому полагаем, что определение посланий Президента РФ как политико-правовых документов или констатация их политико-правовой природы на самом деле правовую их природу не конкретизирует.

ЧИТАТЬ ДАЛЕЕ...