Осуществление Советом Федерации отдельных контрольных полномочий

УДК 342.52

Страницы в журнале: 45-49

Т.П. Медведева,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Всероссийского государственного университета юстиции Россия, Москва tatianamedvedeva@mail.ru

Рассматриваются полномочия Совета Федерации  в рамках парламентского контроля, а также правовое регулирование реализации такого контроля в субъектах Российской Федерации: Республике Саха (Якутия) и Удмуртской Республике.  Предлагаются меры совершенствования законодательства о парламентском контроле в Российской Федерации.

Ключевые слова: Конституция РФ, Совет Федерации, парламент, парламентский контроль.

Конституция РФ [1] прямо не определяет парламент и в частности Совет Федерации в качестве контрольного органа и не закрепляет за ним соответствующих полномочий. Правовое регулирование контрольных полномочий Совета Федерации содержится в федеральных законах от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (далее — Закон № 77-ФЗ) [7], от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон № 196-ФЗ) [8], от 08.05.1994  № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон № 3-ФЗ) [12], Регламенте Совета Федерации  [11].

Обращает на себя внимание, что опыт правового регулирования статуса законодательных (представительных) органов отдельных субъектов Российской Федерации отличается от аналогичного опыта на федеральном уровне. Так, согласно положениям ст. 31 Конституции Удмуртской Республики [3] и ст. 54 Конституции Республики Саха (Якутия) [2] Государственный Совет Удмуртской Республики и Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) соответственно являются законодательными (представительными), а также контрольными органами государственной власти соответствующих республик. Таким образом, контрольные полномочия данных государственных органов обоснованы указанием на характеристику таких органов в качестве контрольных в основных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

Тем не менее несмотря на то, что контрольные полномочия федерального парламента в Конституции РФ не закреплены, их наличие подтверждается позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в п. 11 постановления  от 01.12.1997 № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”», согласно которой контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления [13].

Как видно, развитие правового регулирования контрольных полномочий парламента шло не поступательно: сначала в 2005 году был принят Закон № 196-ФЗ о парламентском расследовании как одной из форм парламентского контроля, и только через 8 лет — Закон № 77-ФЗ о парламентском контроле. Кроме того, Закон № 77-ФЗ не дал легального определения парламентского контроля, а лишь перечислил его возможные формы.

Согласно пунктам 7 и 8 ст. 5 Закона № 77-ФЗ палаты Федерального Собрания вправе направлять парламентские запросы, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы — депутатские запросы.  В целях более эффективного взаимодействия палат парламента, а также получения каждой из них актуальной информации о состоянии дел в государстве возможно введение механизма уведомления палатами друг друга о направленных каждой из них запросах и об ответах на такие запросы, а в случае предоставления ответа в устной форме — уведомления о времени проведения заседания палаты парламента, на котором будет заслушиваться такой ответ.

Статьями 13 и 14 Закона № 3-ФЗ установлен  круг субъектов, которым запросы обеих палат могут быть направлены. К данным субъектам относятся Председатель и члены Правительства РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Следственного комитета РФ, Председатель Центрального банка РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, председатели других избирательных комиссий и комиссий референдума, руководители иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ; Председателю Счетной палаты РФ может быть направлен только парламентский запрос.

Представляется целесообразным расширить перечень указанных субъектов за счет  руководителей организаций, осуществляющих деятельность в наиболее экономически и социально важных или важных с точки зрения безопасности и обороны страны сферах, а также организаций, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации превышает 50%. Эта мера будет выполнять превентивную роль в рамках осуществления парламентского контроля и способствовать повышению его результативности. В современных условиях, когда  эффективности расходования бюджетных средств уделяется пристальное внимание, такое дополнение законодательства Российской Федерации видится весьма актуальным.

Поскольку комиссия, создаваемая в рамках парламентского расследования, обладает широкими полномочиями и способна провести глубокий анализ фактов и обстоятельств, ставших основанием для проведения парламентского расследования, такая форма парламентского контроля признается одной из самых действенных. Вместе с тем Закон № 196-ФЗ не раскрывает само понятие таких расследований. Стоит обратить внимание, что в законопроекте № 214764-3 «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации» [9], внесенном депутатами Государственной Думы Н. Гончаром, Н.Д. Ковалевым, Б.Л. Резником, А.Г. Чершинцевым, М.И. Гришанковым, такая попытка предпринималась. Согласно указанному законопроекту под парламентским расследованием предлагалось понимать одну из форм контроля палат парламента за деятельностью федеральных органов и должностных лиц государственной власти (за исключением Президента РФ), проводимого в целях укрепления демократического порядка организации и функционирования государственной власти, информирования общества об обстоятельствах и причинах негативных событий, имеющих общественную значимость, выработки рекомендаций по ликвидации последствий таких событий, их недопущению и наказанию виновных.

Одной из предпосылок принятия Закона № 196-ФЗ стало обращение к данному вопросу Президента РФ в Послании к Федеральному Собранию в 2005 году [14] в связи с деятельностью комиссии по расследованию событий в Беслане в сентябре 2004 года в условиях отсутствия специальных правовых норм и актов, регулирующих деятельность таких органов.

Согласно Закону № 196-ФЗ основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, ставшие известными членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думы и связанные с фактами и обстоятельствами грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; фактами грубого нарушения финансовой дисциплины, выразившимися в несвоевременном исполнении доходных и (или) расходных статей федерального бюджета либо бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по объему, структуре и целевому назначению, в неэффективности расходов средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, управления и распоряжения федеральной собственностью.

При поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования палаты Федерального Собрания принимают решения о возбуждении парламентского расследования и создании комиссии на паритетных началах.

Законом № 196-ФЗ срок работы парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, ограничен и составляет один год.

По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад, который в течение месяца рассматривают и утверждают палаты парламента. В указанном докладе могут содержаться предложения об освобождении от должности должностных лиц, действия которых повлекли за собой возникновение фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, о совершенствовании деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления. Итоговый доклад должен быть утвержден обеими палатами парламента. В случае его неутверждения любой из палат Федерального Собрания парламентское расследование прекращается.

Законом № 196-ФЗ предусмотрено также, что расследование может проводиться палатами только совместно, что отчасти ограничивает их самостоятельность. Так, комиссия образовывается только в случае принятия другой палатой парламента решения о возбуждении парламентского расследования (например, если Совет Федерации не принял решение о возбуждении парламентского расследования в связи с поддержанным Государственной Думой предложением Уполномоченного по правам человека о создании комиссии).

В связи с этим представляет интерес действующий в Республике Саха (Якутия) упрощенный порядок организации парламентского контроля. Согласно Закону Республики Саха (Якутия) от 16.03.1995 З № 55-I «О Контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» [6] парламентский контроль осуществляет постоянно действующий орган — Контрольный комитет Государственного Собрания Республики Саха (Якутия). В ст. 3 указанного Закона среди задач Контрольного комитета указаны осуществление парламентского контроля за исполнением законов Республики и постановлений Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), анализ причин неисполнения законов Республики Саха (Якутия), организация парламентского контроля за ходом и итогами реализации республиканских целевых и ведомственных целевых программ Республики Саха (Якутия), организация парламентского контроля за исполнением депутатских и парламентских запросов и организация проведения депутатского расследования.

С момента принятия Закона № 196-ФЗ Советом Федерации было принято лишь одно постановление — от 21.09.2009 № 324-СФ «О возбуждении парламентского расследования обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайной ситуации техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 года» [4]. В итоговом докладе комиссии по результатам расследования содержались рекомендации Федеральному Собранию, Правительству РФ и отдельным федеральным органам исполнительной власти, касающиеся вопросов государственной политики в сфере гидроэнергетики, а также анализ действий организаций, государственных органов и должностных лиц; указывалось на необходимость принятия технических регламентов и в целом совершенствования нормативно-правового регулирования.

В рамках контроля за деятельностью исполнительной власти Совет Федерации принимает участие в процедуре отрешения от должности Президента РФ (п. «е» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Рассмотрение вопроса об отрешении от должности Президента РФ Совет Федерации вправе осуществлять только в случае выдвижения обвинения Государственной Думой. Рассмотрение такого вопроса начинается после получения верхней палатой Федерального Собрания постановления Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ, заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления, заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности выдвинутого обвинения, стенограммы заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ.

Согласно ст. 169 Регламента Совета Федерации после получения вышеперечисленных документов Председатель Совета Федерации созывает заседание палаты для принятия решения о направлении запроса в КС РФ о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ.

Статья 109 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон № 1-ФКЗ) устанавливает, что запрос Совета Федерации о даче заключения должен быть направлен в КС РФ не позднее месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения против Президента РФ вместе со всеми поступившими из нижней палаты документами [5]. Не позднее 72 часов с момента получения соответствующего заключения КС РФ созывается заседание Совета Федерации, первым вопросом повестки которого ставится вопрос об отрешении Президента РФ от должности. На заседание приглашаются Президент РФ, Председатель Государственной Думы, Председатель Правительства РФ, председатели высших судебных инстанций, члены специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ.

Как отмечалось ранее, согласно ст. 107 Закона № 1-ФКЗ обращение с запросом о даче вышеуказанного заключения направляется Советом Федерации. Вместе с тем в соответствии с ч. 10 п. 180 Регламента Государственной Думы постановление нижней палаты парламента о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в 5-дневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в ВС РФ и КС РФ [10].

Таким, образом, в рамках процедуры отрешения Президента РФ от должности существует дублирование полномочий государственных органов и правовая неопределенность в вопросе о том, какая палата должна направлять запрос в КС РФ для получения заключения. Помимо этого, согласно Регламенту Совета Федерации палата начинает рассмотрение обвинения при получении постановления Государственной Думы и заключения ВС РФ (т. е. требование о получении заключения КС РФ отсутствует). Можно сделать вывод, что получение заключения КС РФ является полномочием Совета Федерации. При этом поскольку положения п. 180 Регламента Государственной Думы являются частью установленного порядка выдвижения обвинения, в случае его нарушения КС РФ может высказаться о нарушении такого порядка.

На основании вышеизложенного полагаем, следует согласовать положения регламентов палат российского парламента и Закона № 1-ФКЗ  в части определения субъекта, на который возлагается обязанность по направлению запроса в КС РФ для получения заключения в процессе отрешения от должности главы государства.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия): принята 04.04.1992 // Якутские ведомости. 1992. 26 апр.

3. Конституция Удмуртской Республики: принята 07.12.1994 // Известия Удмуртской Республики. 1994. 27 дек.

4. О возбуждении парламентского расследования обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайной ситуации техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 года: постановление Совета Федерации от 21.09.2009 № 324-СФ  // Собрание законодательства РФ. 2009. № 39. Ст. 4543.

5. О Конституционном Суде Российской Федерации: федер. конст. закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

6. О Контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия): закон Республики Саха (Якутия) от 16.03.1995  З № 55-I // Якутские ведомости. 1995. № 13.

7. О парламентском контроле: федер. закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.

8. О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 7.

9. О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации: проект федер. закона № 214764-3 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации:  постановление Государственной Думы от 22.01.1998 № 2134-II ГД // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

11. О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации от 30.01.2002 № 33-СФ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635.

12. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

13. По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”»: постановление КС РФ от 01.12.1997 № 18-П // Собрание законодательства  РФ. 1997. № 50. Ст. 5711.

14. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25.04.2005 // Российская газета. 2005. 26 апр.