«Мягкое право» в международной правовой системе

УДК 341:34.04 

Страницы в журнале: 135-138

Е.А. ЗАЙЦЕВА,

аспирант кафедры международного права ГУ—ВШЭ, консультант Департамента международного сотрудничества Минкомсвязи России

Статья посвящена проблеме влияния норм «мягкого права» на регулирование международных отношений в целом. Рассмотрены основные виды классификации норм «мягкого права». Особое внимание уделено значению «мягкого права» в международном правотворческом процессе. Проведен анализ некоторых договорных, обычных и «мягких» норм международного права.

Отдельно охарактеризована роль резолюций Генеральной ассамблеи ООН.

Ключевые слова: нормы международного права, «мягкое право», международные отношения, международные договоры, резолюции Генеральной ассамблеи ООН.

The present Article is devoted to impact on regulation of international relations by soft law. The basic views of soft law norms classification are described. The author focuses attention on influence of soft law in lawmaking process. The analysis of some treaty, custom and soft norms of international law is given. The role of General Assembly Resolutions is underlined.

Keywords: international law, soft law, international relations, international treaties, UN General Assembly Resolutions.

Современные международные отношения находятся в постоянном динамичном развитии. Такие процессы в международных отношениях, как глобализация, модернизация, инновационное развитие, влекут за собой новые сферы сотрудничества и, соответственно, порождают необходимость регулирования всесторонних связей субъектов данных отношений нормами международного права. Однако процесс создания международных договорных норм и формирования обычных норм международного права является достаточно длительным.

Все чаще процесс регулирования международных отношений подчиняется правилам, которые не являются нормами права в юридическом смысле. В международной практике такие правила именуют «мягким правом». В зарубежной доктрине нормы международного права разделяют на две категории: нормы «мягкого права» (soft law) и нормы «твердого права» (hard law).

И.И. Лукашук классифицирует «мягкое право» следующим образом: 1) особый вид норм международного права; 2) неправовые международные нормы[1].

Под особым видом норм международного права понимают «общие» нормы и принципы, которые используются в международных договорах. Речь идет об общих договорных формулировках, содержание которых не представляет собой конкретного специфического обязательства. Например, Рамочная конвенция ООН об изменении климата (1992 г.), по сути, является соглашением об общих принципах действий всех стран, его подписавших, по проблеме изменения климата, а конкретные обязательства сторон содержатся в других договорах по проблеме изменения климата.

В роли «мягких» соглашений выступают и договоры, в которых встречаются такие формулировки, как «стороны способствуют», «стороны содействуют», «стороны поощряют» и т. п.

Рассмотрим второй вид норм «мягкого права» — неправовые международные нормы (далее — нормы «мягкого права»). Сегодня нормы «мягкого права» можно встретить в различных документах международного характера: в декларациях, принимаемых на международных конференциях; в резолюциях Генеральной ассамблеи ООН (в том числе тех, которые затрагивают важнейшие вопросы международных отношений — суверенитет над природными ресурсами, открытое космическое пространство, глубоководные районы морского дна и др.); в кодексах поведения и руководящих принципах деятельности; в рекомендациях международных организаций (Международного агентства по атомной энергии, Международной морской организации, Продовольственной и сельскохозяйственной организации, Международной организации гражданской авиации). Данные примеры подтверждают существование в международных отношениях такого средства регулирования, как «мягкое право».

Безусловно, указанные источники «мягкого права» различны по своему уровню и содержанию. Объединяющим фактором здесь является сам факт создания такого рода норм, стремление к их реализации со стороны субъектов международного права в целях регулирования международного сотрудничества. В этом ключе нормы «мягкого права» профессор А. Бойль рассматривает, с одной стороны, как альтернативный вариант регулирования международных отношений, а с другой — как одну из ступеней в формировании норм международного права[2].

И действительно, в первом случае субъектам международного права гораздо проще достичь соглашения по тому или иному вопросу сотрудничества, если оно не накладывает на стороны конкретных обязательств действовать в строго определенных рамках или воздерживаться от осуществления тех или иных действий. «Мягкое право» позволяет субъектам разработать более детальные и точные предписания, поскольку накладываемые обязательства и последствия их несоблюдения довольно ограничены.

Например, во избежание внутренней процедуры ратификации государствам проще закрепить достигнутые договоренности в акте «мягкого права», в который впоследствии легче внести поправки либо вообще заменить на новый документ международного характера. Так, одно лишь заключение международного договора сопряжено со многими издержками (процедура внутригосударственного согласования проекта международного договора, согласование на уровне внешнеполитических ведомств государств, сбор делегации для проведения переговоров по проекту договора, проведение непосредственных переговоров перед подписанием договора и т. п.).

Исходя из классификации А. Бойля, нормы «мягкого права» могут быть преобразованы в обязательные нормы международных договоров. И действительно, зачастую заключению международного договора предшествуют совместные заявления государств, подписания меморандумов о взаимопонимании и протоколов совместных заседаний межправительственных комиссий.

В дальнейшем положения указанных документов международного характера могут частично или полностью быть трансформированы в международный договор. «Мягкие» нормы рекомендаций Международного агентства по атомной энергии способствовали быстрому принятию Конвенции от 26.09.1986  об оперативном оповещении о ядерной аварии и легли в ее основу; рекомендации, принятые в рамках Программы ООН по окружающей среде, об оценке взаимодействия на окружающую среду были частично инкорпорированы в Конвенцию от 25.02.1991 об оценке взаимодействия на окружающую среду в трансграничном контексте.

О трансформации норм «мягкого права» в обязательные нормы свидетельствует и обширная практика заключения двусторонних международных договоров. Положения меморандума от 28.10.2008 о взаимопонимании по сотрудничеству в нефтяной сфере между Россией и Китаем отразились в Межправительственном соглашении от 21.04.2009 между Россией и Китаем о сотрудничестве в нефтяной сфере.

Иногда в самих международных договорах содержатся ссылки на нормы «мягкого права», что можно расценивать как придание обязательного характера последним. Ярким примером является Конвенция ООН от 10.12.1982 по морскому праву: в соответствии со ст. 207 государства стремятся установить и стандарты, и рекомендуемые практику и процедуры для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды.

Нормы «мягкого права» раскрывают содержание обычных норм международного права. Так, нанесение ущерба собственности иностранного инвестора государством, принимающим иностранные инвестиции, рассматривается prima facie как нарушение норм международного права. В случаях, когда конфискация собственности инвестора иностранного государства допустима (при изменении политического режима, защите общественных и национальных интересов), должна быть выплачена адекватная, реальная и быстрая компенсация. Понятие такой компенсации детально излагается в Руководящих принципах Всемирного банка по режиму прямых иностранных инвестиций (1992 г.) (Guidelines on the Treatment of Foreign Direct Investment[3]):

1) адекватная — если она основана на справедливой рыночной стоимости актива на дату, предшествующую дате принятия решения об экспроприации (или накануне, когда подобное решение стало известно общественности);

2) эффективная — когда она выплачивается в валюте инвестирования, если валюта является конвертируемой, или в другой валюте, указанной как свободно конвертируемая МВФ, или в другой валюте с согласия инвестора;

3) быстрая — если она выплачивается без задержки. В исключительных случаях, когда государство испытывает сложности финансового характера, оно может выплатить компенсацию в рассрочку в течение короткого периода времени, который не должен превышать 5 лет с момента экспроприации, с условием уплаты процентов.

Рассматривая вопрос о влиянии «мягкого права» на регулирование международных отношений, нельзя не упомянуть о резолюциях международных организаций. Обратимся к резолюциям Генеральной ассамблеи ООН (далее — ГА). Вопрос об их правовой природе до сих пор не утратил своей актуальности, поскольку единого мнения о юридической силе и значении таких резолюций не существует. Как правило, выделяют две основные группы вопросов, по которым ГА может принимать резолюции: 1) касающиеся внутреннего функционирования самой организации и 2) затрагивающие отношения между субъектами международного права (поддержание международного мира и безопасности, обсуждение принципов сотрудничества государств в политической, экономической и социальных областях, создание условий для развития дружественных отношений).

Очевидно, что резолюции ГА, принятые по внутриорганизационным вопросам, не могут быть источником международного права, поскольку не содержат международных правовых норм[4]. Эти акты определяют процедурные и другие подобные вопросы, они не направлены на регулирование отношений между субъектами международного права. К таким актам можно отнести решения ГА о создании какого-либо вспомогательного органа, о введении правил и процедур, об утверждении бюджета организации, о приеме новых членов, которые относятся к внутреннему праву международной организации[5]. Тем не менее такие решения являются обязательными.

Правовая квалификация резолюций, принимаемых ГА по вопросам международных отношений, представляет собой неразрешенную проблему международного права, поскольку среди международников нет единства в понимании. Часть ученых считают, что резолюции ГА носят обязательный характер и являются источниками международного права; однако большинство полагает, что ГА не обладает компетенцией по созданию норм международного права, обязательных для государств-членов. С последним мнением нельзя не согласиться. Устав ООН закрепляет рекомендательный характер резолюций ГА: «Генеральная Ассамблея уполномочивается обсуждать любые вопросы или дела в пределах настоящего Устава... делать рекомендации членам Организации Объединенных Наций или Совету Безопасности и (или) членам Организации и Совету Безопасности по любым таким вопросам или делам». Это положение Устава рассматривается как «определяющее четкие пределы, дальше которых процесс нормообразования с помощью резолюций идти не может»[6].

Тем не менее нельзя не признать тот факт, что рекомендации ГА выступают в качестве необходимого элемента международной нормативной системы, оказывающего влияние на развитие международного права. Например, резолюция ГА может превратиться в международный обычай (Всеобщая декларация прав человека, которая была принята и провозглашена резолюцией 217 А (III) Генеральной ассамблеи ООН от 10.12.1948).

По мнению Международного суда ООН, высказанному в консультативном заключении «Относительно законности угрозы ядерным оружием или его применения» от 08.07.1996, «резолюции Генеральной Ассамблеи, даже если они не являются обязательными, могут иногда обладать нормативным значением. Они могут в определенных условиях служить свидетельством, важным для установления существования нормы или формирования opinio juris. Для определения того, относится ли это к данной резолюции Генеральной Ассамблеи, необходимо рассмотреть ее содержание и условия принятия; также необходимо установить наличие opinio juris относительно ее нормативного характера. Также серия резолюций может демонстрировать постепенное становление opinion juris, требуемое для установления новой нормы»[7].

И.И. Лукашук резонно замечает, что «согласно Уставу ООН, резолюции Генеральной Ассамблеи являются рекомендациями и поэтому могут лишь опосредованно играть свою роль в правотворческом процессе, т. е. предлагать определенные правила, которые в дальнейшем могут быть признаны в качестве обычных норм. Считается возможным, чтобы государства при принятии резолюций не только одобряли содержащиеся в ней правила, но и выражали opinio juris. В результате внесены существенные изменения в механизм формирования норм общего международного права. Кроме того, при помощи опять-таки обычных норм расширяются возможности ООН»[8]. Исходя из этого, ученый делает вывод о том, что в современном международном праве существует два вида обычных норм. Первый (традиционный) представляет собой сложившееся в практике неписаное правило, за которым признается юридическая сила. Второй (новый) — это нормы, которые создаются не длительной практикой, а признанием в качестве таковых правил, содержащихся в нескольких или даже в одном акте. «Нормы второго вида сначала формулируются либо в договорах, либо в таких неправовых актах, как резолюции международных организаций, а в дальнейшем за ними признают статус норм общего международного права»[9].

Являясь «мягким правом», резолюции ГА оказывают влияние на создание норм международного права не только обычным, но и договорным путем. Так, некоторые резолюции могут стать главной составляющей договорного процесса создания норм международного права. Такие резолюции «могут играть существенную роль в процессе целенаправленного международного правотворчества, если они, фиксируя текст международного договора, открывают его для подписания[10].

«Нередко подобные резолюции выступают в роли своеобразного катализатора договорного процесса, будучи принятыми в момент, когда государства еще не готовы к тому или иному соглашению. В таких случаях резолюция, одобренная организацией в лице всех или большинства ее членов, может подтолкнуть государства к заключению международного договора, предмет которого в ней очерчен. Пример — принятие двух международных пактов по правам человека»[11].

Система современных международных отношений является настолько гибкой, а виды международного сотрудничества — настолько разнообразными, что порой их не удается подчинить строгому международному правовому регулированию. При выборе способов решения того или иного международного вопроса субъектам международного права становится труднее договориться, создать формально определенную норму права. В таких случаях на помощь приходит «мягкое право», которое оказывает непосредственное влияние на регулирование международных отношений и к тому же является неотъемлемой составляющей процесса формирования норм международного права.

Нельзя не согласиться с тем, что при создании международной организации, решении международного спора, регулировании защиты прав человека необходимо использовать «твердые» нормы международного права, накладывающие на стороны конкретные обязательства. Но даже в таких случаях «мягкое право» может способствовать созданию единообразной практики государств и (или) стать подтверждением opinio juris.

Библиография

1 См.: Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. — М., 1997. С. 124.

2 См.: Boyle А.Е. Some reflections on the relationship of treaties and soft law / ASIL Conference on Multilateral Treaty Making. Geneva, 1998 (Graduate Institute of International Law).

3 См.: http://ita.law.uvic.ca/documents/WorldBank.pdf. В русскоязычных источниках дается различный перевод названия указанного документа: Руководство Всемирного банка по иностранным инвестициям, Директивы по обращению с прямыми иностранными инвестициями, Руководящие принципы для иностранных инвестиций и т. п. — Примеч. авт.

4 См.: Ковалева Т.М. Правотворческая деятельность межгосударственных организаций как способ реализации учредительного акта: Дис. … д-ра юрид. наук. — Калининград, 1999. С. 202.

5 Там же. С. 203.

6 См.: Даниленко Г.М. Обычай в современном международном праве. — М., 1988. С. 82.

7 Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion. I.C.J. Reports, 1996. P. 226.

8 Лукашук И.И. Нормы международного права в международной нормативной системе. С. 244.

9 Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. — М., 1996. С. 74.

10 См.: Черниченко С.В. Теория международного права. Т. 2. — М., 1999. С. 293.

11 Шатуновский-Бюрно С.В. Повышение эффективности Организации Объединенных Наций: Международно-правовые аспекты: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 1999. С. 138.