О понятиях государственных, муниципальных, публичных и социальных услуг

Е.А. ВЕЛИЧКИНА,
аспирант Российской академии государственной службы при Президенте РФ
 
Указом Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» был дан старт программе комплексного совершенствования структуры государственной власти. Данная реформа, как отмечено в указе, направлена на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Развивая предложения Президента России, Правительство РФ распоряжением от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах» одобрило основные положения административной реформы в России. В перечне приоритетных задач  названы вопросы завершения процесса разграничения полномочий между органами исполнительной власти разных уровней, оптимизации и повышения качества оказания государственных услуг.
 
Бесспорно, категория «государственные услуги» является производной от категории «услуга», под которой в наиболее общем смысле понимается какое-либо действие, приносящее пользу, помощь другому[1]. В то же время, определяя юридическое содержание государственных услуг, следует иметь в виду, что данная категория до 2005 года не была характерной для российской правовой системы, являясь заимствованной из системы правопорядка стран Западной Европы, где под публично-государственными услугами понимается прежде всего правоохранительная деятельность судов, органов полиции, учреждений по исполнению наказаний, а государство рассматривается как поставщик услуг[2].
В соответствии с нормами Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 314) оказание государственных услуг — одна из функций федеральных органов исполнительной власти, причем они должны оказывать данные услуги собственными силами либо через подведомственные им федеральные государственные учреждения или иные организации. Президентским указом определено, что оказание государственных услуг должно осуществляться либо безвозмездно, либо по регулируемым органами государственной власти ценам для их потребления гражданами и организациями в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Можно сделать вывод, что при всей очевидности заимствования российский законодатель, в отличие от стран Западной Европы, в категорию «государственные услуги» вкладывает иной смысл, причем данный термин используется без достаточной конкретизации.
Ученые-административисты первыми признали жизнеспособность категории «государственные услуги» и поспешили определить для них следующие характерные признаки:
· предоставление данных услуг является одной из государственных функций;
· данные услуги предоставляются в установленных федеральными законами областях — образовании, здравоохранении и др.;
· стоимость услуг регулируется государством (предоставляются безвозмездно или по государственным расценкам), т. е. такие услуги не подчинены законам рынка;
· субъекты оказания государственных услуг — органы государственной власти, подведомственные им государственные учреждения либо иные организации;
· субъекты получения услуг (потребители) — граждане и организации[3].
Однако, несмотря на всю внешнюю стройность приведенной позиции, в ней есть ряд уязвимых моментов, позволяющих усомниться в исключительно административно-правовой природе государственных услуг.
Во-первых, услуга, какой бы она ни была (хотя бы и государственная), создается производительной (затратной) деятельностью и обладает потребительской стоимостью. Даже если потребитель услуги и не несет бремени возмещения затрат исполнителю, это вовсе не означает, что деятельность по оказанию услуги была «беззатратной». Любая услуга представляет собой реальную деятельность, требующую определенных временных, интеллектуальных, производственных и прочих затрат, которые имеют свою стоимость. В случае оказания каких-либо услуг потребителям безвозмездно или по государственным расценкам, отличающимся от рыночных, оценка затрат на их оказание в процессе производственной деятельности все равно осуществляется по законам рынка.
Во-вторых, всю идею административно-правовой природы государственных услуг в корне подрывает указание в перечне субъектов, оказывающих государственные услуги, помимо органов государственной власти и подведомственных им государственных учреждений, иных организаций. Несомненно, услуги, которые оказывают частные организации, не могут отличаться исключительно административно-правовым характером и их регулирование неизбежно входит в сферу частного права.
В-третьих, в случае если государственные услуги будут оказываться государственными учреждениями и унитарными предприятиями субъектов Российской Федерации или муниципальными учреждениями и их унитарными предприятиями, то возникнет справедливый вопрос, насколько правомерно распространение норм Указа № 314 на общественные отношения с участием органов власти субъектов Российской Федерации, а также муниципалитетов.
Формируя понятие государственных услуг, следует отметить, что ряд ученых, да, наверное, и сам законодатель, недостаточно четко представляют природу этой правовой категории. Если обратиться к принятым в рамках административной реформы административным регламентам федеральных министерств и агентств, то видно, что в этих регламентах под государственными услугами понимается, прежде всего, деятельность органов исполнительной власти по реализации возложенных на них учетно-регистрационных и консультационных полномочий, как-то: выдача, замена и учет паспортов гражданина Российской Федерации[4], содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям — в подборе необходимых кадров[5] и пр. Такая трактовка природы государственных услуг вытекает из проводимой в рамках административной реформы инвентаризации функций федеральных органов исполнительной власти, которые, по нашему мнению, более корректно обозначать как «федеральные государственные услуги».
Несомненно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут оказывать услуги, во многом схожие по своей природе с государственными федеральными услугами. Однако следует отличать подобную деятельность, исходя из конституционного статуса субъектов, оказывающих эти услуги (поставщиков услуг). Думается, что уместным будет введение категорий «государственные услуги органов власти субъектов Российской Федерации» и «муниципальные услуги», которые, по обоснованному мнению Ю.А. Тихомирова, должны охватывать деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по исполнению запросов граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении прав, об установлении юридических фактов, получении в случаях и порядке, предусмотренных законодательством или муниципальными правовыми актами, материальных или финансовых средств, а также о предоставлении документированной информации (документа)[6].
Аутентичное толкование текста Указа № 314 позволяет рассматривать в качестве государственных услуг не только деятельность органов государственной власти, но и оказание услуг различными по своей правовой природе организациями отдельным категориям граждан в целях социальной поддержки в таких сферах, как здравоохранение, образование, связь и пр. Неудачные формулировки отдельных норм анализируемого президентского указа фактически ставят знак равенства между государственными и социальными услугами, что, на наш взгляд, некорректно, ибо в данном случае классификация основывается одновременно на трех разных критериях: субъектном составе, целевой направленности и сфере деятельности. Некоторые исследователи, недостаточно четко разобравшись в самой сути государственных услуг, считают, что в качестве государственных следует рассматривать любые социальные услуги, в том числе и услуги по оказанию медицинской помощи в рамках утвержденного государством стандарта, либо услуги по социальному обслуживанию населения, опять же в рамках государственного стандарта[7].
Полагаем, что подобная интерпретация понятия «государственные услуги» не отвечает природе возникающих правоотношений. Специфика социальных услуг заключается в том, что их непосредственными исполнителями являются не сами по себе органы власти (исполнительные или муниципальные), а подведомственные им бюджетные или частные организации, оказывающие социальные услуги под контролем органов власти. В данном случае возникает триединая система взаимоотношений:
· гражданин (потребитель услуг) — исполнитель услуг (бюджетная или частная организация);
· исполнитель услуг — орган власти;
· гражданин — орган власти.
Думается, что первая часть данной триады входит в сферу гражданско-правового регулирования, тогда как две другие имеют непосредственное отношение к области управления, т. е. к сфере административного права, когда органы власти (государственные или местного самоуправления) в специальном порядке определяют (назначают) организацию или индивидуального предпринимателя, имеющих права и обязанности на оказание социальных услуг гражданам-потребителям, и порядок возмещения поставщикам услуг разницы между рыночной стоимостью и ценой услуги для отдельных категорий граждан либо размера финансовой или материальной помощи гражданину в связи с потреблением им социальных услуг и объективной невозможностью оплатить стоимость этих услуг исполнителю.
Взаимоотношения гражданина—потребителя услуг и непосредственного исполнителя (поставщика) услуг в данном случае строятся на основании гражданско-правового договора, как правило договора присоединения. Случаи освобождения гражданина от оплаты социальных услуг или снижения размера оплаты не означают их безвозмездности и беззатратности, а являются следствием оказания гражданину финансовой помощи со стороны того или иного публично-правового образования в размере стоимости оказанных услуг или разницы реальной стоимости услуг и размера платы за них, взимаемой с потребителя.
К сожалению, легальное понятие «социальные услуги» (от лат. socialis — общественный, имеющий отношение к общественному строю), данное в ст. 3 Федерального закона от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (далее — Закон № 195-ФЗ), рассмотрено преимущественно в социальном аспекте в ущерб правовому. Социальные услуги — действия по оказанию помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации и признанным клиентами социальной службы. В качестве социальных услуг в указанном законе рассматриваются оказание нуждающимся материальной помощи в виде денежных средств, продуктов питания, средств санитарии и гигиены, средств ухода за детьми, одежды, обуви и других предметов первой необходимости, топлива, а также специальных транспортных средств, технических средств реабилитации инвалидов и лиц, нуждающихся в постороннем уходе, социальное обслуживание на дому, социальное обслуживание в стационарных учреждениях, предоставление временного приюта, организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания, консультативная помощь, реабилитационные услуги. Более подробный перечень социальных услуг применительно к инвалидам и гражданам пожилого возраста указан в постановлении Правительства РФ от 25.11.1995 № 1151 «О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания». Ведя речь о возмездности оказываемой социальной помощи, отметим, что в соответствии с Положением о предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24.06.1996 № 739, бесплатное социальное обслуживание государственными социальными службами в объемах, установленных государственными стандартами социального обслуживания, предоставляется только определенным категориям граждан:
· гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, — если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для региона, в котором они проживают;
· гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов;
· несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с инвалидностью, болезнью, сиротством, безнадзорностью, малообеспеченностью, конфликтами и жестоким обращением в семье и пр.
Остальным категориям граждан социальные услуги (в соответствии с нормами Закона № 195-ФЗ) оказываются за плату (частичную или полную).
Обобщая вышеизложенное, хотелось бы отметить, что государственные и муниципальные услуги в качестве составных частей входят в более широкую категорию, которую принято именовать публичными услугами. В наиболее общем смысле под такими услугами чаще всего понимаются «юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан»[8].
Э.В. Талапина и Ю.А. Тихомиров выделяют следующие характерные признаки публичных услуг, которые:
· обеспечивают деятельность общезначимой направленности (направлены на реализацию общественных интересов);
· имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся услугой;
· осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом;
· основываются как на публичной, так и на частной собственности[9].
Полагаем, что можно классифицировать публичные услуги в зависимости от исполнителя услуг, разделив их на три большие группы: государственные публичные услуги, муниципальные публичные услуги и публичные услуги, оказываемые частными организациями под контролем государственных органов или органов местного самоуправления. В свою очередь, государственные публичные услуги могут быть разделены на государственные публичные услуги, оказываемые федеральными органами власти (федеральные государственные услуги), и государственные услуги, оказываемые органами власти субъектов Российской Федерации.
Роль органов публичной власти в отмеченных группах различна. В случае оказания государственных и муниципальных услуг исполнителями этих услуг являются соответствующие органы власти или органы местного самоуправления. В случае, когда исполнителем публичных услуг является частная организация, на органы власти возлагается выбор частной организации, претендующей на роль исполнителя публичных услуг, контроль качества исполнения публичных услуг, а при необходимости и возмещение частным организациям (исполнителям услуг) разницы между стоимостью услуг для потребителей и их реальной стоимостью, определяемой исходя из затратности выполняемых услуг, либо оказание малоимущим гражданам финансовой помощи для снижения имущественного бремени оплаты потребленных публичных услуг.
В то же время следует учесть, что органы государственной власти и органы местного самоуправления могут перепоручать исполнение государственных и муниципальных услуг специально созданным ради этого унитарным предприятиям и государственным (муниципальным) учреждениям. В этом случае на органы государственной власти (местного самоуправления) возлагается не только контроль качества оказываемых услуг, но и субсидиарная ответственность с исполнителем в случае нарушения последним обязательств по оказанию вышеуказанных услуг в силу норм статей 115 и 120 ГК РФ.
Особый интерес вызывают случаи исполнения государственных и муниципальных публичных услуг автономными учреждениями. В соответствии с нормами ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» автономным учреждением признается «некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта». Нормы ст. 4 этого же закона определяют, что учредитель автономного учреждения не только устанавливает задания для автономного учреждения, но и осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания путем использования механизма субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников. Хотя в указанном федеральном законе и не прописаны вопросы ответственности учредителя (т. е. органов государственной власти или органов местного самоуправления) за выполнение обязательств по оказанию публичных (государственных или муниципальных) услуг, такая ответственность, по нашему мнению, может быть установлена исходя из общего смысла законодательства: учредитель несет субсидиарную с автономным учреждением ответственность перед заказчиком (потребителем) за качество оказанных услуг и несет ответственность перед самим автономным учреждением за возмещение расходов на оказание услуг.
Что же касается понятия «социальные услуги», то это один из подвидов публичных услуг, оказываемых в целях социальной поддержки отдельных категорий граждан (малоимущих, ветеранов, инвалидов и пр.). Социальные услуги могут оказываться по двум направлениям: либо посредством финансовой поддержки гражданина путем субсидирования, что, по существу, следует отнести к сфере права социального обеспечения, либо посредством оказания гражданину возмездных услуг по заниженным (льготным) расценкам. Возмездные услуги могут оказывать как бюджетные учреждения и унитарные предприятия, так и частные организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие оказание социальных публичных услуг под контролем органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, в том числе и на основе соответствую-щих договоров между органами власти и частными лицами об оказании социальных публичных услуг населению, причем последние правоотношения, несомненно, относятся к сфере гражданско-правового регулирования.
 
Библиография
1 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. — М., 1999. С. 839.
2 См.: Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 6.
3 См.: Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. № 5. С. 15.
4 См.: Приказ МВД России от 28.12.2006 № 1105 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации».
5 См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 03.07.2006 № 513 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям — в подборе необходимых работников».
6 См.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. — М., 2007. С. 69.
7 См., например: Клишина М. Пути повышения качества государственных услуг // Бюджет. 2007. № 1. С. 41.
8 Публичные услуги и право. С. 13.
9 См.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. № 6. С. 5.