Проблемы косвенного финансирования избирательных кампаний политических партий

Е.А. БАБАЙ,

старший преподаватель кафедры истории и теории государства и права ХГАЭиП

Статья посвящена анализу так называемого косвенного финансирования избирательных кампаний политических партий. Уточняя содержание термина «косвенное финансирование», автор отмечает преимущества и недостатки этого метода работы избирательных кампаний.

Ключевые слова: политическая партия, избирательная кампания, косвенное финансирование.

This article analyzes the so-called indirect financing of electoral campaigns of political parties. Updating the scope of the term "indirect financing", the author notes the advantages and disadvantages of this method of election campaigns.

Keywords: political parties, election campaign, indirect financing.

Под финансированием избирательной кампании политической партии следует понимать оказание физическими и юридическими лицами финансовой и иной поддержки в целях создания материальной базы, необходимой для участия партии в выборах.

Финансирование избирательной кампании может быть как прямым, так и косвенным. Косвенное, или альтернативное, финансирование предполагает оказание помощи политической партии, выражающееся в сборе подписей, предоставлении помещений для расположения предвыборного штаба, расклеивании агитационных материалов, предоставлении информационных услуг в печатных СМИ, на радио и телевидении, предоставлении транспортных средств.

Стоит отметить, что термин «косвенное фи-нансирование», несмотря на его широкое распространение, на наш взгляд, недостаточно удачен.  По определению финансирование всегда связано с денежными средствами, оно предполагает наличие отношений по их формированию, использованию и расходованию. Однако косвенное финансирование избирательных кампаний политических партий не ограничивается только их финансовой поддержкой, но может быть оказано и в натуральной форме. Поэтому косвенное финансирование следует понимать как  материально-техническое обеспечение партий как участников избирательного процесса [1]. 

Отличительной особенностью косвенного финансирования избирательной кампании политической партии является то, что принятие благ косвенного финансирования, конт-роль за использованием полученных ресурсов осуществляются с согласия политической партии или ее уполномоченных представителей.

Косвенная поддержка политических партий может осуществляться как частными лицами, так и государством.

Граждане могут добровольно, бесплатно, лично выполнять работы, оказывать услуги политическим партиям без привлечения третьих лиц. При этом делать это они могут в соответствии с пунктом 5 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [2]. 

Например, граждане могут бесплатно собирать подписи в поддержку партии, выступать на агитационных мероприятиях,  выполнять какую либо работу в избирательном штабе.

В ходе реализации данной нормы возникает ряд трудностей. Так, граждане могут выполнять разовые услуги, такие, как предоставление личного автомобиля, компьютера, квартиры. Данные действия на практике обычно не рассматриваются как нарушения избирательного законодательства, хотя формально в них просматриваются все признаки правонарушений. Не случайно О.В. Романенко предлагает ввести общий запрет использования гражданином своего имущества в выше указанных целях, за исключением случаев, когда его стоимость незначительна [3].

Кроме того, политическая партия может привлекать для работы в период выборов высококвалифицированных специалистов (юристов, бухгалтеров, политологов и др.). Формально они трудятся в качестве добровольцев, но фактически их работа нередко оплачивается партией не из средств избирательного фонда. А если их работа оплачивается, то стоимость лично выполненных работ, оказанных услуг законом не ограничивается. Одинаково правомерны услуги распространителя агитационных материалов и юриста, хотя их цена в обычном гражданском обороте существенно различается.

Однако существует мнение, что случаи аренды помещений, мебели, оргтехники и т.п. по заниженным расценкам нельзя отнести к нарушениям, поскольку речь идет об имущественных правах пользования вещью, а не о выполнении работ, оказании услуг или реализации товаров [4].

Вообще вопрос о добровольности оказания услуг достаточно спорный. На практике добровольность понимается в смысле формального отсутствия принуждения со стороны. Достаточно узкое по смыслу содержание требования личного, то есть непосредственно самим гражданином, выполнения работ не следует искажать путем использования того или иного имущества, принадлежащего гражданину [5].

Таким образом, вполне законно бесплатное изготовление гражданином с помощью собственного компьютера экземпляра предвыборной программы партии, так как компьютер используется для записи текста вместо обычной ручки.

Юридическим лицам, их филиалам, представительствам и иным подразделениям ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрещает бесплатное выполнение  или выполнение по необоснованно заниженным расценкам работ, оказание услуг, реализацию товаров, если они прямо или косвенно связанны с избирательной кампанией политической партии и направлены на достижение определенных результатов на выборах.

Однако на практике партии часто получают поддержку от юридических лиц в виде предоставления им в пользование служебного автотранспорта при проведении агитационных мероприятий, предоставление помещений для встреч с избирателями, электронно-вычислительной техники.

Государственная поддержка партий осуществляется путем бесплатного предоставления им разного рода услуг для целей избирательной кампании, что позволяет в необходимых случаях выравнивать финансовые возможности партий. Размеры такого финансирования многократно превышают суммы партийных расходов из средств избирательных фондов.

 Одним из методов косвенного государственного финансирования является предоставление льгот, например, освобождение политических партий от уплаты налогов или уплаты их по более низким ставкам. Так, согласно статьям  217 и 238 Налогового кодекса РФ не подлежат налогообложению суммы, выплачиваемые физическим лицам из средств избирательных фондов политических партий, предназначенные для проведения избирательной кампании.

Налоговые льготы широко применяются и за рубежом. Так, косвенным финансированием во Франции признается освобождение от налогообложения добровольных пожертвований в партийные кассы, сделанных юридическими лицами или гражданами [6].

Что касается Российской Федерации, то эта практика пока не получила распространения. Согласно НК РФ соответствующие льготы распространяются только на избирательные комиссии, партии, отдельных кандидатов и не предусмотрены для физических лиц, вносящих денежные средства в избирательные фонды.

Еще одним направлением косвенного финансирования является обеспечение бесплатного доступа политических партий к СМИ. При этом важно справедливо распределить  между ними эфирное время.

В науке существуют  три основных подхода к решению этого вопроса:

1. Эгалитарный: всем партиям предоставляется равное количество времени по одинаковым расценкам.

2. Компенсационный: преференции имеют небольшие и оппозиционные партии, им предоставляется больше эфирного времени.

3. Электоральный: бесплатное эфирное время распределяется между партиями пропорционально результатам последних выборов [7].

Наиболее верным и справедливым представляется совмещение эгалитарного и электорального подходов, при котором 50 %эфирного времени будет предоставляться всем партиям в одинаковом размере, а остальные 50%— дифференцированно, по результатам последних выборов.

В настоящее время говорить о справедливом освещении в средствах массовой информации избирательных кампаний политических партий не приходится. Причем объем соответствующей информации самим печатным органом, телеканалом, радиоканалом вполне может регулироваться без явного нарушения закона. Например, одна из областных газет в разгар предвыборной кампании вдруг выходит тиражом, в десятки раз превышающим обычный, и распространяется бесплатно. Это подается как рекламная акция самой газеты. Однако по «случайному» совпадению именно в этом номере публикуются рекламные материалы одной из партий [8].

Что касается зарубежного опыта косвенного финансирования, то в Японии, например, помимо бесплатного эфирного времени и печатных площадей партиям предоставляются щиты для размещения предвыборных плакатов, оборудование для использования в местах проведения встреч с избирателями, печатаются информационные листовки, осуществляется бесплатная почтовая рассылка. В Австралии и в Украине кандидатам бесплатно предоставляется транспорт, активно используемый в агитационных целях [9].

Следует сказать о том, что система косвенного финансирования политических партий  широко распространена и имеет определенные преимущества по сравнению с прямым финансированием. К числу таких преимуществ можно отнести экономию бюджетных средств, возможность оказания целевой государственной поддержки, сокращение встречных финансовых потоков, предоставление партиям наиболее ценных и дорогостоящих материальных ресурсов.

Стоит отметить, что законодательство в области косвенного финансирования избирательных кампаний политических партий совершенствуется. Так, еще совсем недавно возникали затруднения при доказывании наличия в действиях представителя средств массовой информации прямого умысла проводить предвыборную агитацию. Неотъемлемое право журналиста на свободу выражения мнения фактически могло превратиться в неограниченную рамками закона агитацию, осуществляемую по заказу той или иной политической партии без оплаты из избирательного фонда. Причем даже в тех средствах массовой информации, которые по закону должны предостав-лять эфирное время или печатную площадь партиям на равных условиях [10].

По этому вопросу однозначно высказался Конституционный суд РФ в постановлении от 16 июня 2006 года №7-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской федерации» в связи с запросом Законодательной  Думы Астраханской области. Суд постановил признать не противоречащими Конституции РФ взаимосвязанные положения пункта 5 статьи 48, статьи 51, пункта 6 статьи 52, пунктов 1, 2, 3, 5 и 6 статьи 54, статьи 58, пункта 5 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в той части, в какой ими не допускается проведение предвыборной агитации за или против кандидата (кандидатов, список, списки кандидатов) гражданами, не являющимися кандидатами, их представителями, представителями избирательного объединения, методами, требующими финансовых затрат, осуществляемых помимо избирательных фондов.

В то же время кандидаты вправе вести агитацию против своих соперников на выборах, поэтому представленные  ими материалы, конечно же, могут содержать недостоверные сведения.

Подводя итог, можно сказать, что наряду с достоинствами косвенное финансирование таит в себе опасность многочисленных нарушений.  Требуется дальнейшая детальная теоретическая и законодательная разработка указанных проблем.   

Библиография

1. Карманов А.Б., Ермакова Э.Л. Альтернативное финансирование участников избирательной кампании: законодательство и практика. // Журнал о выборах. 2005.№ 5. С. 17.

2.  Российская газета. 2002. 15 июня.

3. Романенко О.В. Косвенное финансирование избирательных кампаний политических партий в России. // Право и власть. 2002. № 3. С. 60.

4. Климова Ю.Н. Нарушение порядка финансирования избирательной кампании: анализ объективной стороны преступления.//Налоги. 2010. № 1. С. 15.

5. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Отв. ред. А.А. Вешняков; науч.ред. В.И. Лысенко. — М.: Объед. ред. МВД России, 2007.

С. 559.

6. Антонос Г.А. Государственное финансирование политических партий и предвыборных кампаний во Франции. // Журнал о выборах. 2002. № 2. С. 46.

7. Карманов А.Б., Ермакова Э.Л. Альтернативное финансирование участников избирательной кампании: законодательство и практика. // Журнал о выборах. 2005. № 5. С. 17.

8. Динес В., Николаев А. Административные технологии в региональных избирательных кампаниях // Власть. 2000. № 9. С. 24.

9. Ермакова Э.Л., Карманов А.Б. Альтернативное финансирование участников избирательной кампании: законодательство и практика // Журнал о выборах. 2005. № 5. С. 20.

10. Журавлев В.П. Средства массовой информации на выборах // Журнал о выборах. 2005. №  2. С. 17.