Соблюдение правил подсудности по делам, возникающим из публичных правоотношений, как гарантия права на судебную защиту

Т.П. ЕРОХИНА,
кандидат юридических наук, доцент, зам. завкафедрой гражданского процесса Саратовской государственной академии права
 
Конституция РФ закрепляет важные демократические начала, гарантирующие гражданам судебную защиту их прав и свобод. Судебная защита прав и свобод человека и гражданина — наиболее эффективное средство восстановления нарушенных прав.
 
Гарантия судебной защиты означает, с одной стороны, право каждого подать жалобу в соответствующий суд, а с другой — обязанность последнего рассмотреть жалобу и принять по ней законное, справедливое и обоснованное решение. Порядок судопроизводства должен быть таким, чтобы гражданин, нуждающийся в защите своего права, мог быстро и легко получить защиту. В зависимости от характера нарушаемого права защита может осуществляться в порядке уголовного, административного, гражданского и конституционного судопроизводства.
Судебная власть в области гражданского судопроизводства реализуется применительно ко всем видам судопроизводства — исковому, производству, возникающему из публично-правовых отношений, особому производству, приказному производству, производству по делам об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов, производству по делам о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных третейских судов.
В гражданском судопроизводстве институт подсудности позволяет четко определить компетенцию судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению гражданских дел. Институт подсудности первоначально был институтом искового производства. С появлением особого производства установлены новые правила подсудности по каждой категории особых дел. Появление производства по делам, возникающим из административных (позднее — публичных) правоотношений, предполагало необходимость адаптирования общих (т. е. исковых) правил подсудности к рассмотрению таких дел.
Дела, возникающие из публичных правоотношений, гораздо ближе к делам искового производства, чем дела особого производства. Основные положения подсудности исковых дел сохраняются и при принятии к производству дел, возникающих из публичных правоотношений. Однако подсудность дел, возникающих из публично-правовых отношений, базируется на определении предмета судебного разбирательства и предмета судебной защиты.
Наибольший интерес вызывают вопросы определения подсудности дел об оспаривании нормативных и ненормативных актов. Глава 24 ГПК РФ впервые законодательно закрепила право судов общей юрисдикции рассматривать дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, а также особенности рассмотрения таких дел. Оспаривание нормативных актов представляет собой так называемый абстрактный нормоконтроль, и предметом обращения в суд является требование признать определенный нормативный акт не соответствующим Конституции РФ или другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу (например, указу Президента РФ), безотносительно к спору о защите субъективных прав заинтересованных лиц. Особенность разрешения таких дел состоит в том, что все они, хотя и в разной степени, затрагивают общие (публичные) интересы и могут касаться интересов правопорядка.
Суды общей юрисдикции проверяют правовые акты, носящие как нормативный, так и ненормативный характер, на соответствие закону. Порядок оспаривания ненормативных правовых актов, за исключением подведомственных арбитражному суду, определяется главой 25 ГПК РФ.
Часть 3 ст. 251 ГПК РФ ограничивает полномочия суда общей юрисдикции по осуществлению абстрактного нормоконтроля только исключительной компетенцией Конституционного суда РФ, не учитывая при этом существование арбитражных судов. В силу ст. 192 АПК РФ арбитражные суды правомочны рассматривать заявления граждан, организаций, иных лиц, прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов о признании недействующими нормативных правовых актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, регулирующим отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Оспаривание в арбитражном суде нормативного акта допускается лишь в том случае, если такая возможность предусмотрена федеральным законом (п. 1 ст. 29 АПК РФ). Все остальные заявления, независимо от того, кем они поданы и какого содержания оспариваемый акт, рассматриваются в судах общей юрисдикции.
Такой подход законодателя в решении вопросов компетенции арбитражных судов по рассмотрению дел об оспаривании нормативных актов вряд ли можно признать последовательным. Можно было бы либо отнести все дела об оспаривании нормативных правовых актов к подсудности судов общей юрисдикции (что было бы практичнее и целесообразнее), поскольку решаются только вопросы права, либо установить исчерпывающий перечень дел по оспариванию нормативных актов, отнесенных к компетенции арбитражных судов.
Предметная подсудность гражданских дел об оспаривании нормативных актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, определяется следующим образом:
· Верховный суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; ненормативных правовых актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ;
· федеральные суды среднего звена, т. е. верховный суд республики, краевой, областной суд, суды города федерального значения, автономной области и автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации;
· районные суды рассматривают все иные дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов.
К подсудности районных судов следует относить дела об оспаривании ненормативных актов органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления[1]. Кроме того, к их подсудности следует относить и дела об оспаривании нормативных правовых актов структурных подразделений органов государственной власти субъектов Федерации.
Подход законодателя к решению этой проблемы нельзя признать верным, поскольку нарушается принцип равноправного положения трех ветвей государственной власти. Законы субъектов Федерации, а также иные правовые акты законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации подлежат оспариванию в судах субъектов Федерации. Как указывал Верховный суд РФ, «предметная подсудность дел об оспаривании нормативных актов зависит от уровня принятия оспариваемого правового акта (объекта оспаривания)»[2].
Противоречие федеральным законам законов субъектов Федерации, а также принятых законодательным (представительным) или исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации иных нормативных актов устанавливается соответствующим судом. Судам субъектов Федерации подсудны дела об оспаривании нормативных актов структурных подразделений органов исполнительной власти субъекта Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, т. е. структурные подразделения высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации образуют его неотъемлемую часть. Представляется неправильной позиция Верховного суда РФ, по мнению которого дела о признании недействительными актов, изданных структурными подразделениями органа исполнительной власти субъекта Федерации, подсудны районному суду[3]. Если согласиться с мнением высшего судебного органа, то возникает ситуация, когда низший уровень судебной власти судит высший уровень законодательной и исполнительной власти.
Что касается территориальной подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов, то законодатель ее определил по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт. Данная позиция законодателя, а также ее одобрение в юридической литературе вряд ли верны[4], так как это ущемляет интересы лица, которое обращается за защитой в суд, и, наоборот, очень удобно для органов, которые издали обжалуемый акт. Ю.А. Попова резонно предложила: установить альтернативную подсудность для данных дел либо по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего акт, либо по месту жительства заявителя[5]. Между тем законодатель при принятии ГПК РФ выбрал иной вариант, закрепив его в ч. 4 ст. 251. Такое положение закона с учетом ограниченных финансовых возможностей гражданина и безграничных российских территорий фактически лишает его права на судебную защиту.
Норма, определяющая предметную подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов, а именно ч. 4 ст. 251 ГПК РФ, носит отсылочный характер и указывает на статьи 24—27, что не удобно с практической точки зрения и затрудняет процесс определения подсудности. Необходимо в главе 24 закрепить отдельную норму о предметной и территориальной подсудности этой категории дел. Статью можно было бы изложить в следующей редакции:
«Подсудность дел об оспаривании нормативных актов
1.  Дела об оспаривании нормативных правовых актов подсудны:
1) Верховному Суду Российской Федерации — об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций;
2) верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа — об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их структурных подразделений, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций;
3) Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации — об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы;
4) районным судам — об оспаривании всех иных нормативных правовых актов, в том числе актов органов и должностных лиц муниципальных образований, органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации и Российской Федерации.
2. Территориальная подсудность районного суда определяется по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего акт, либо по месту жительства заявителя».
Подсудность дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России. Предметная подсудность этих дел определяется статьями 24—27 ГПК РФ и ч. 2 ст. 75 Федерального закона от 19.09.1997 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон об основных гарантиях избирательных прав).
Вопрос о месте норм, регулирующих подсудность дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России, в теории гражданского процессуального права рассматривался неоднозначно. Так, Л.А. Киселева считает, что материальному праву не следует затрагивать вопросы процессуального права (имея в виду определение подсудности избирательных споров). В случае необходимости следует своевременно вносить изменения в ГПК РФ[6] М.К. Треушниковым это положение было поставлено под сомнение, так как избирательное право развивается весьма интенсивно и потому «нормы процессуального характера уже вписаны в их систему»[7].
Следует согласиться с Л.А. Киселевой, поскольку процессуальные вопросы должны быть прерогативой процессуального законодательства. Своевременное внесение изменений придаст стабильность регулированию, что будет способствовать совершенствованию судебной практики и эффективному правосудию по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России.
К подсудности верховного суда республики, судов краевого, областного суда, судов города федерального значения, автономной области и автономного округа относятся дела об оспаривании решений (уклонении от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти и по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, соответствующих комиссий референдума, кроме решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума. Исключение из этой нормы указания на возможность оспаривания решений должностных лиц соответствующих комиссий не означает сужения сферы защиты в данной области. Понятие избирательных комиссий включает в себя должностных лиц этих органов. Представляется ошибочным отнесение к подсудности районных судов дел об оспаривании решений должностных лиц избирательных комиссий субъектов Федерации[8].
В соответствии с п. 11 ст. 20 Закона об основных гарантиях избирательных прав решение комиссии референдума, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. Предметная подсудность этой категории дел не определена. В ч. 2 ст. 75 предусматривается возможность обжалования действий (бездействия) иных комиссий в районные суды. В свою очередь п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ относит такие споры к подсудности областного (и приравненных к нему) или районного судов, в зависимости от уровня комиссии  референдума. В результате возникла коллизия двух федеральных законов. При ее разрешении следует учитывать, что пределы действия Закона об основных гарантиях избирательных прав распространяются на все правоотношения, возникающие при проведении выборов и референдумов (ч. 1 ст. 1) и имеет прямое действие (ч. 2 ст. 1).
Федеральные законы, законы субъектов Федерации не должны противоречить Закону об основных гарантиях избирательных прав (ч. 6 ст. 1). В случае если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат Закону об основных гарантиях избирательных прав, применяются нормы этого закона. В качестве суда первой инстанции при рассмотрении дела об оспаривании решений (уклонении от принятия решений) комиссий референдума должен выступать районный суд, а не суд субъекта Федерации. Соответствующее разъяснение дал Верховный суд РФ, в частности, ссылаясь на норму п. 2 ст. 63 и п. 2 ст. 31 Закона об основных гарантиях избирательных прав: решения и действия (бездействие) избирательной комиссии субъекта Федерации, действующей в качестве комиссии референдума, обжалуется не в суд субъекта Федерации, а в районный суд[9].
Позиция высшего судебного органа противоречила действовавшему в то время Федеральному конституционному закону от 10.10.1995 № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Согласно ст. 24 решения и действия (бездействие) Центральной комиссии референдума РФ и ее должностных лиц могли обжаловаться в Верховный суд РФ; решения и действия (бездействие) комиссий референдума и их должностных лиц — в вышестоящую комиссию референдума или в соответствующий суд.
Если обратиться к другому разъяснению Верховного суда РФ, то соответствующими судами могли быть равные «в смысле разделения властей, законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации суды субъектов Российской Федерации: верховные суды республик, краевые суды, областные суды, суды гг. Москвы и Санкт-Петербурга, суд автономной области, суды автономных округов»[10]. И только в случае оспаривания актов территориальной или участковой комиссии референдума в роли соответствующих судов выступали районные суды.
Пункт 2 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав предусматривает, что решения и действия (бездействие) ЦИК России обжалуются в Верховный суд РФ; решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации — в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, автономной области и автономных округов; решения и действия (бездействие) иных комиссий — в районные суды.
Президиум Верховного суда РФ постановлением от 16.07.2003 утвердил Обзор судебной практики Верховного суда РФ по гражданским делам за II квартал 2003 г. Разъяснение высшей судебной инстанции соответствует гражданскому процессуальному законодательству и законодательству о выборах. Дела об оспаривании решений (уклонении от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Федерации по выборам как в федеральные органы государственной власти, так и в органы государственной власти субъекта Федерации (законодательные и исполнительные), отнесены к подсудности верховного суда республики, краевого, областного суда, судов города федерального значения, автономной области и автономного округа вне зависимости от статуса выборов (федеральные органы государственной власти или органы государственной власти субъекта Федерации).
Существенным недостатком процессуального и материального законодательства по определению подсудности дел по защите избирательных прав и права на участие в референдуме является то, что ни в том, ни в другом не определена родовая и территориальная подсудность дел при обжаловании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме. Так, в ч. 1 ст. 259 ГПК РФ предусмотрена сама возможность обжалования в суд, хотя нормы, к которым отсылает эта статья (статьи 24—26), не содержат правил определения подсудности такой категории дел. В Законе об основных гарантиях избирательных прав возможность такого обжалования в судебном порядке предусматривается без определения подсудности.
В настоящее время эти категории дел рассматриваются судами по правилам главы 25 ГПК РФ и Закона РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», которые предусматривают альтернативную территориальную подсудность разрешения спора — по месту жительства гражданина или по месту нахождения органа, чьи действия обжалуются. Такое решение проблемы не совсем правильно. Поскольку речь идет о защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме, рассматриваться такие споры должны по правилам специально предусмотренной для этого главы 26 ГПК РФ. В случае приведения к процессуальному единству подсудности всех без исключения этой категории дел можно рассчитывать на действенную защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан. Для упрощения судебной процедуры следует установить предметную подсудность этих дел в зависимости от уровня обжалуемых решений, действий (бездействия), нормативного акта.
Самая эффективная защита публично-правовых интересов граждан, организаций осуществляется в суде. Ее эффективность определяется не только высоким профессионализмом судей, но и качественным процессуальным законодательством, регулирующим процессуальный порядок рассмотрения и разрешения гражданских дел.
Совершенствование законодательства о подсудности дел, возникающих из публичных правоотношений, позволит обеспечить полное восстановление нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан.
 
Библиография
1 См.: Гордеюк Д. Дела о признании законов субъектов Федерации противоречащими федеральному закону // Рос. юстиция. 2001. № 2. С. 35.
2 Зайцев В.Ю. Некоторые вопросы судебной практики по делам об оспаривании правовых актов // БВС РФ. 2001. № 3. С. 19.
3 См.: Обзор судебной практики Верховного суда РФ за III квартал 2001 г. // БВС РФ. 2002. № 4. С. 21.
4 См.: Власова М.Г. Некоторые вопросы подведомственности и подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов в свете ГПК РФ // Современное право. 2003. № 3. С. 24.
5 См.: Попова Ю.А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. — Краснодар, 2001. С. 38—39.
6 См.: Киселева Л.А. Подсудность дел, возникающих в ходе выборов депутатов Государственной думы // Рос. юстиция. 1999. № 1. С. 22.
7 Треушников М.К. Судебная защита избирательных прав в России // Вестн. МГУ. Сер. 11. Право. 2000. № 1. С. 8.
8 См.: Постатейный научно-практический комментарий к гражданскому процессуальному кодексу РФ / Под ред. М.А. Викут. — М., 2003. С. 87.
9 См.: Обзор судебной практики Верховного суда РФ за III квартал 1999 г. // БВС РФ. 2000. № 5. С. 17—18.
10  Обзор судебной практики Верховного суда РФ за I квартал 2000 г. // БВС РФ. 2000. № 9. С. 12.