Cовершенствование правового обеспечения деятельности иностранных кредитных организаций на территории России

Е. БЕРЕЖИНСКАЯ,
аспирант МГЮА
 
Совершенствование правового регулирования банковской деятельности зависит от сохранения положительной динамики развития экономики, на которую влияют инвестиционный климат, условия деятельности на финансовом рынке России, а также результаты реструктуризации банковской системы.
 
Международный банковский бизнес развивается во многом благодаря увеличению объема сделок и поглощения одних банков другими, а мировая экономика приобретает черты монополизирующейся рыночной экономики. Многие исследователи главный путь в решении экономических проблем России и повышении эффективности проводимых ею реформ видят в притоке иностранных инвестиций в банковскую систему нашей страны, одним из основных условий которого является консолидация банковского капитала за счет поглощения крупными надежными банками более мелких и неустойчивых.
Правительство РФ и Банк России неоднократно высказывали свою заинтересованность в укрупнении кредитных организаций с целью обеспечить большую надежность расчетной системы, поддержать порядок и стабильность на финансовых рынках, а также повысить конкурентоспособность с аналогичными зарубежными структурами при либерализации банковской деятельности. Последняя задача актуальна в условиях, когда в России после вступления в ВТО увеличится доля иностранного капитала в совокупном банковском капитале страны и деятельность иностранных кредитных организаций примет иные формы и масштаб.
Консолидация банковского капитала в России — процесс объективный и позитивный. Однако, несмотря на сходство с аналогичными тенденциями в развитых странах, этот процесс будет характеризоваться следующими специфическими чертами:
· неразвитостью фондового рынка и традицией двойной бухгалтерии, которые обусловят преимущественно скрытый характер преобразования собственности, что значительно затруднит реформирование законодательной базы;
· преференциальным режимом для банков, поглощающих неплатежеспособные кредитные организации (в случае дальнейшего обострения проблем банковского сектора Банк России будет вынужден установить такой режим), что противоречит сложившейся международно-правовой практике;
· открытием иностранным банкам доступа на российский рынок, что предполагает аналогичный доступ российских банков в банковские системы других государств, но ни один российский банк не способен конкурировать с аналогичными иностранными структурами не только за границей, но и в самой России;
· сложностью правового регулирования, так как степень регулирования отдельных финансовых рынков неодинакова, например отношения на валютном рынке и рынке дериватов России до сих пор не имеют законодательной базы.
Направления и методы совершенствования законодательной базы регулирования банков-ской деятельности в России должны учитывать опыт других стран бывшего социалистического лагеря (стран с переходной экономикой), в частности Польши, Венгрии и Чехии. Степень участия иностранного капитала в банковском секторе зависит от его доли во всей экономике страны. Так, в Венгрии и Польше основные промышленные компании принадлежат иностранным организациям, практически весь объем финансовых услуг предоставляется банками с участием иностранного капитала. В Чехии сохранился независимый национальный производственный капитал, что способствовало сохранению позиций национальных банков в банковском секторе этой страны. Интерес банковского капитала развитых стран к увеличению своего присутствия в странах с переходной экономикой обусловлен и высокой доходностью (до 20% и выше)[1].
Привлечение иностранного капитала и расширение деятельности иностранных кредитных организаций на территории России должно быть направлено на усиление положения нашей страны в мировом сообществе, сохранение национальной банковской системы. Так, существует проблема недофинансирования отечественными кредитными организациями реального сектора экономики, поэтому необходимо законодательно стимулировать долгосрочные вложения кредитными организациями в промышленность и сельское хозяйство, для чего нужно привлечь и иностранный капитал. Постепенно открывая национальный рынок банковских услуг, можно направить иностранные инвестиции на финансирование реального сектора экономики, приняв соответствующие законы, регулирующие деятельность иностранных кредитных организаций на территории России. По такому пути шло реформирование банковского сектора в новых индустриальных странах (Тайвань, Сингапур, Южная Корея и др.), а в последнее время и в Китае.
Организационно-правовая структура кредитной системы любой страны должна соответствовать уровню развития ее экономики и существующим в ней формам собственности. Банковская система России прошла сложный путь эволюции, на котором многие проблемы решались несвоевременно. Не определены основы государственной политики в области ее развития (Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. недостаточно конкретна и последовательна), тогда как именно сейчас важно иметь прочную законодательную базу для совершенствования деятельности кредитных организаций.
Необходимость в постоянном совершенствовании кредитной системы возникает в связи с усложнением государственного хозяйства и с ускорением различных процессов, непосредственно касающихся хозяйственной деятельности. Появляются новые системы финансово-кредитных отношений, основанные на компьютерных технологиях и новых для российского права видах сделок, а вместе с этим  — новые элементы систем, модели кредитных организаций. Инновации могут быть также привнесены в банковскую систему России иностранными кредитными организациями.
Существенно осложняет реформирование законодательной базы, регулирующей деятельность иностранных кредитных организаций в России, то, что отечественная кредитная система в 1993—2000 гг. приобрела ярко выраженный долларизированный характер.
Так, в 1998 году удельный вес операций с долларом США на валютном рынке составлял 99,3% против 95,3% в 1997 году; доллар обслуживал 75% внешнеторговых сделок, несмотря на то что около 40% торгового оборота приходилось на страны Европы. Степень долларизации отечественной экономики в 1999 году оценивалась величиной, соответствующей 68%. При уровне долларизации 10% по отношению к ВВП и ежегодном приросте денежных агрегатов на 15% потери от сокращения эмиссионной деятельности могут составить 1,5% ВВП долларизованной страны. В условиях инвалютизации нейтрализуется механизм, через который выражается национальный консенсус, кредитная система начинает отвечать интересам наиболее влиятельных для России экспортноориентированных финансово-промышленных групп, трансформируется международная форма кредитных отношений.
В настоящее время возможна конкуренция доллара и евро, которая в конечном счете приведет к конкуренции банковских систем США и стран Европейского союза. Это обстоятельство выгодно России, в связи с чем ей следует на законодательном уровне стимулировать переход к европейским стандартам.
Переход к евро закономерен. По данным Комиссии Европейского союза, в 80—90-х годах XX века в американских долларах осуществлялось свыше 50% мировых торговых сделок, хотя доля США в мировом экспорте составляла около 15%. В 2000—2005 гг. этот показатель составил 17—19%. Сложность правового обеспечения деятельности иностранных кредитных организаций, действующих на территории России, обусловлена и трансформацией самой банковской системы нашей страны в условиях возрастающей конкуренции между долларом и евро.
Расширение деятельности иностранных кредитных организаций в России будет иметь не только отрицательные, но и положительные последствия, к которым можно отнести следующее:
· повысится транспарентность функционирования деятельности банковской системы, что соответствует общей тенденции в государственном регулировании экономической деятельности; это позволит расширить клиентскую базу. Принципами транспарентности (сформулированы в ст. 10 Генерального соглашения по тарифам и торговле ГАТТ 1947 года) являются доступность информации о мерах государственного регулирования; применение любых мер регулирования только после их опубликования; единообразное применение мер регулирования; возможность обжалования действий властей и т. д. Состояние российской банковской системы пока таково, что, по данным Председателя Банка России, на 1 апреля 2004 г. из 638 коммерческих банков, которые проверил Банк России, у 136 выявлены признаки фиктивного капитала[2];
· использование рекомендаций зарубежных банков и применение их методик по изучению финансовых рынков и конкурентных стратегий позволит повысить конкурентоспособность российских банков, а также приведет к улучшению качества банковского обслуживания для населения и бизнеса;
· расширится использование информационных и коммуникационных технологий в банковском секторе, в частности интернет-технологий. Вместе с тем за последние 5 лет в России увеличилось количество такого вида преступлений, как неправомерный доступ к компьютерной информации. Сумма причиненного материального ущерба в 2005 году в 14 раз превышала значение аналогичного показателя за 1999 год[3];
· на основе заимствования зарубежного опыта деятельности крупных банков можно усовершенствовать механизм кредитования реального сектора экономики, в частности промышленности, и форм участия банков в финансово-промышленных группах. Пока сохраняется разрыв между объемом потенциального спроса на кредитные ресурсы со стороны организаций нефинансового сектора и объемами кредитования. По состоянию на 1 сентября 2003 г. объем кредитов сроком выше одного года, выданных банками нефинансовым организациям, составил свыше 22,4 млрд долл. США. Между тем ежегодная потребность нефтяной, газовой отраслей, электроэнергетики, автопрома и сферы малого бизнеса превышает 33 млрд долл.[4];
· процесс перехода крупнейших российских компаний на обслуживание в банки с иностранным участием, действующие на территории России, позволит уменьшить отток капитала за границу, который до последнего времени, по данным банка России, значительно превышал приток иностранного капитала в страну[5];
· значительно снизятся банковские риски вследствие оптимизации системы банковского надзора, внедрения мониторинга рисков и эффективной системы управления в соответствии с международными стандартами, так как высокие экономические и политические риски являются одним из факторов, препятствующих увеличению масштаба присутствия иностранного капитала в России;
· опыт иностранных кредитных организаций позволит повысить эффективность процедур возврата долгов по банковским кредитам и укрепить институт залога, что потребует соответствующих изменений законодательства, направленного на защиту прав кредиторов;
· создание более благоприятной экономической среды позволит развить сферу ипотечного кредитования, кредитования малого и среднего бизнеса;
· следует ожидать повышение профессионального уровня российских банковских служащих и привнесение накопленной культуры «банковского бизнеса».
В отличие от других стран с переходной экономикой, иностранные кредитные организации занимают в России незначительный сегмент рынка (менее 8%). При этом они ограничиваются созданием дочерних банков, воздерживаясь от прямых инвестиций в отечественные банки. По мнению О.Р. Исакова, потенциальный интерес западных инвесторов к приобретению существующих российских банков выглядит сомнительным, так как даже крупнейшие банки, кроме Сбербанка России, занимают незначительные индивидуальные доли на финансовом рынке — не выше 5—7%. Более вероятно создание мощного банка «с нуля», что могут сделать западные банки, обладающие крупными финансовыми возможностями и опытом работы в России[6].
По данным Банка России, на начало 2006 года в России действовало 128 кредитных организаций с участием иностранного капитала, из которых 34 — со 100%-м иностранным капиталом. Только три банка, контролируемые нерезидентами (Международный московский банк, Raiffeisenbank Austria и Citibank), по размерам активов входят в число 20 крупнейших российских банков.
Такое положение иностранных кредитных организаций в российском банковском секторе является следствием изначально заложенного банковским законодательством неравноправия условий деятельности кредитных организаций с российским и иностранным капиталом. Эти различия необходимо постепенно устранить — все банки в будущем должны действовать в одинаковых правовых условиях. Учитывая слабость российской банковской системы, должен быть предусмотрен переходный период, за время которого различия будут постепенно устраняться без ущерба для национальной банковской системы. В рамках переходного периода, в частности,  необходимо:
· стимулировать развитие российской промышленности;
· преодолеть «проблему доверия» со стороны вкладчиков;
· упростить законодательную процедуру слияния и поглощения кредитных организаций;
· уменьшить процент долларизации российской экономики;
· способствовать внедрению новых технологий российскими кредитными организациями.
До тех пор, пока банковская система России не станет более устойчивой и конкурентоспособной, необходимо сдерживать процесс открытия национального рынка банковских услуг для иностранных кредитных организаций. В противном случае Россия рискует потерять контроль над важнейшими областями экономики. В целях обеспечения экономической безопасности страны нужно сохранить возможность ограничивать присутствие иностранного капитала в банковской системе России. Это потребует разработки определенных показателей и критериев оценки масштаба деятельности иностранных кредитных организаций на территории России и соответственно изменения статей 17 и 18 Федерального закона от 03.02.1996 № 17-ФЗ «О банках и банковской деятельности» (далее — Закон о банках).
Иностранные кредитные организации на территории других государств не занимаются благотворительной деятельностью, а преследуют свои финансовые цели. По данным исследования Всемирного банка, проведенного в 2002 году, иностранные банки не прилагают усилий для внедрения новых банковских продуктов и услуг, не стремятся к установлению более низких процентных ставок по кредитам по сравнению с резидентами. При этом они часто получают контроль над финансовыми потоками и платежеспособностью национальной экономики страны. 110 стран — членов ВТО ограничены в доступе иностранного капитала на рынок банковских услуг. Вот почему необходимо:
· внести изменения в ст. 17 Закона о банках;
· конкретизировать ст. 18 Закона о банках, согласно которой устанавливается квота участия иностранного капитала. Необходимо определить постепенный диапазон увеличения квоты в зависимости от темпов наращивания конкурентоспособности отечественными кредитными организациями;
· ввести системные ограничения, связанные с расширением услуг в трансграничной форме, например с применением интернет-технологий, которые закрепить в законодательстве, регулирующем вопросы деятельности кредитных организаций.
Остаются спорными некоторые ограничения деятельности иностранных кредитных организаций на территории России, например осуществление ими деятельности только в форме российского юридического лица, т. е. запрет открывать филиалы иностранных банков. Важной концептуальной основой должна стать определенность государственной политики в банковской сфере. Государство должно четко определить приоритеты в развитии экономики страны и ее правовой системы, внести поправки в законодательство.
В России предприняты серьезные меры по совершенствованию законодательной базы в сфере регулирования деятельности иностранного капитала. Приняты следующие федеральные законы, соответствующие международным правовым стандартам: от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», от 30.12.2004 № 218-ФЗ «О кредитных историях» (далее — Закон о кредитных историях), от 29.07.2004 № 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Внесены коррективы в нормативные правовые акты по вопросам валютного регулирования, в том числе принят Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».
Вместе с тем сохраняются пробелы в законодательстве, регулирующем деятельность иностранных кредитных организаций на территории России. Для их устранения необходимо уточнить юридический статус иностранных кредитных организаций; определиться с возможными формами присутствия иностранного банковского капитала в России; уйти от декларативных норм в отношении филиалов иностранных кредитных организаций (запретить как минимум до 2009 года их создание); снять с кредитных организаций публично-правовые функции (противодействие отмыванию нелегальных доходов, валютный контроль); уменьшить объем отчетности, представляемой в Банк России.
Несмотря на принятые меры по совершенствованию национального законодательства, по-прежнему сохраняются высокие риски в сфере банковской деятельности, что «отпугивает» потенциальных инвесторов. Так, в 2004 году 6,7% общего числа лиц, привлеченных к ответственности за преступления, совершенные в банковской системе, — руководители банков. Банковская сфера продолжает оставаться одной из наиболее криминогенных, и численность выявленных преступлений, совершаемых в этой сфере, постоянно возрастает: с 40 592 в 1995 году до 68 652 — в 2003 году[7]. Сохраняется высокий уровень коррумпированности органов государственной власти и местного самоуправления, что негативно отражается на перспективах развития экономики. Затрудняет деятельность иностранных кредитных организаций на территории России постоянное перераспределение собственности путем приватизации, криминальных и иных переделов. Это, в свою очередь, инициирует увеличение преднамеренных банкротств, иных злоупотреблений и соответственно перераспределение денежных ресурсов в самой банковской системе, что заведомо делает ее недостаточно устойчивой. Необходимо внести изменения в УК РФ, установив и (или) ужесточив ответственность за преступления, связанные с банковской деятельностью.
Неэффективность системы контроля над деятельностью кредитных организаций проявляется в порой невысоком качестве аудиторских услуг, низком уровне профессиональной подготовки банковских контрольно-ревизионных работников. Целесообразно внести изменения в Федеральный закон от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности», а также иные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы профессиональной подготовки аудиторов и проверки качества их деятельности.
Необходимость расширения влияния России в международных финансовых организациях и ее ожидаемое вступление в ВТО требуют устранения вышеперечисленных противоречий. Правовая база излишне детализирует отдельные направления банковской деятельности, и в то же время имеет пробелы и противоречия.
В целях привлечения иностранных кредитных организаций для их деятельности на территории России требуется решить следующие проблемы совершенствования банковской системы страны:
· переориентировать усилия регулирующих органов от жестко административной модели контроля, предусматривающей значительный объем отчетности (98 форм), не влияющей на эффективность функционирования кредитных организаций, к созданию благоприятных правовых и экономических условий для развития финансово устойчивых банков, независимо от размера их уставного капитала. Требуется: предоставить банкам больше самостоятельности; принять срочные меры по сокращению объема отчетности, представляемой в территориальные управления Банка России; внедрять информационные технологии; сократить нормативы, регулирующие деятельность коммерческих банков; отменить (уменьшить) отчисления в фонд обязательных резервов либо установить порядок начисления процентов на депонируемые в Банке России суммы из расчета как минимум ставки рефинансирования (международный уровень отчислений в фонд обязательных резервов — 0,45—2,5%); внедрить систему «одного окна», т. е. установить единый регистрирующий орган для кредитных организаций (в настоящее время — Банк России и ФНС России); уменьшить налогооблагаемую базу банков по налогу на прибыль, на сумму кредитов (инвестиций) в реальный сектор экономики; не форсировать переход на международные стандарты финансовой отчетности в связи с неготовностью к этому ни Банка России, ни коммерческих банков в регионах, а также отсутствием для этого методического и программного обеспечения, и т. д.;
· выработать на государственном уровне конкретную позицию по вопросу присутствия иностранного капитала в банковской системе России;
· создать равные условия для функционирования кредитных организаций на территории России;
· установить благоприятный инвестиционный климат в стране, в частности принять закон, регулирующий деятельность иностранных инвестиций в банковской системе России, так как Федеральный закон от 09.07.1999
№ 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» не распространяется на отношения, связанные с вложением иностранного капитала в банки и иные кредитные организации (ст. 1);
· повысить правовую культуру населения, в частности преодолеть правовой нигилизм, особенно бурно развившийся в 1990-х годах, путем правового обучения учащихся в образовательных учреждениях, расширения сферы консалтинговых услуг физическим и юридическим лицам;
· усовершенствовать законодательные нормы, регулирующие вопросы банкротства кредитных организаций, установленные Федеральным законом от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», в том числе норму об очередности расчетов с кредиторами. Преднамеренное банкротство остается одним из наиболее популярных способов хищения собственности.
Обвинительные приговоры по выявленным случаям криминального банкротства единичны, что, в свою очередь, требует внесения изменений в УК РФ;
· внести ясность в проверки финансового состояния кредиторов (с апреля 2005 года вступил в силу Закон о кредитных историях, частично направленный на решение этой проблемы);
· реформировать механизм возврата «проблемных» кредитов, в том числе в судебном порядке. Необходимо внести изменения в ГПК РФ, а также Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» и иные нормативные правовые акты, так как проблемы, связанные с возвратом кредитных средств, тормозят развитие рынка кредитования;
· преобразовать процесс оформления эмиссии акций кредитными организациями, действующими в форме акционерных обществ, установленный Федеральным законом от 26.12.1995
№ 208-ФЗ «Об акционерных обществах»;
· внести изменения в Закон РФ от 29.05.1992 № 2872-1 «О залоге», статьи 349 и 350 ГК РФ, в ГПК РФ о порядке обращения взыскания на заложенное  недвижимое имущество и его реализации, об упрощении и ускорении процедуры реализации залога;
· для стимулирования кредитования дополнить ГК РФ нормой о государственной регистрации движимого имущества (автотранспорта) и сделок с ним, а также внести изменения в Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», принятие которого поставило под сомнение существование такого правового механизма, как кредитование кредитными организациями строительства недвижимого имущества.
Таким образом, деятельность иностранных кредитных организаций на территории России носит внутренне противоречивый характер, тогда как основной целью правового обеспечения их деятельности должно стать создание условий для использования иностранного банковского капитала в интересах развития экономики нашей страны.
Крупнейшее рейтинговое агентство Stan-dard & Poor’s повысило с 31 декабря 2005 г. долгосрочный кредитный рейтинг России по обязательствам в иностранной валюте до инвестиционного уровня (с «ВВ+» до «ВВВ–»)[8], что свидетельствует об улучшении показателей надежности финансовой системы России. Как следует из международной практики, это может способствовать привлечению иностранных кредитных организаций на территорию России на выгодных для нашей страны условиях.
 
Библиография
1 См.: Исаков О.Р. Состояние и перспективы развития банковского сектора России (правовой аспект) // Банковское право. 2004. № 2. С. 9.
2 См.: О 15 съезде Ассоциации российских банков // Банковское право. 2004. № 2. С. 2.
3 См.: Капинус О.С., Якоби С. Криминологическая характеристика преступлений в сфере коммерческой банковской деятельности и их детерминант // Закон и право. 2004. № 12. С. 45.
4 См.: Исаков О.Р. Указ. ст. С. 6.
5 См.: Ведомости. 2004. 13 янв.
6 См.: Исаков О.Р. Указ. ст. С. 6.
7 См.: Капинус О.С., Якоби С. Указ. ст. С. 42, 45.
8 См.: РЭО-Вестник. 2005. № 153.