Административная ответственность за нарушение строительного законодательства как механизм государственного управления

УДК 342.97

Страницы в журнале: 34-37

И.А. ЖУРАВЛЕВА,

кандидат юридических наук, доцент,

А.В. КРОПАЧЕВА,

аспирант Омского государственного университета им. Достоевского

Рассматривается вопрос административной ответственности в области строительства. Исследуется термин «градостроительная деятельность», который по своей сути является синонимом такой широко используемой в специальной литературе категории, как «строительная деятельность». Сделан вывод о том, что представляет собой административная ответственность за нарушение строительного законодательства как механизм государственного управления в современной России.

Ключевые слова: административная ответственность, правонарушения, строительство, градостроительная деятельность, административные наказания.

Administrative liability of infringement of the building legislation as the government mechanism in modern federal Russia

Zhuravlyovа I., Kropacheva A.

In article the question on administrative responsibility in the field of building is considered. The term “town-planning activity” which on the essence is a synonym of such category widely used in the special literature, as building activity is investigated. On the basis of the allocated features the conclusion that the administrative liability of infringement of the building legislation as represents the government mechanism in modern federal Russia becomes

Keywords: administrative responsibility, offenses, building, town-planning activity, administrative punishments.

В  юридической литературе имеются многочисленные определения административной ответственности[1], однако в качестве отправного пункта можно взять следующую дефиницию: административная ответственность представляет собой вид юридической ответственности, суть которой выражается в назначении органом государственной власти или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение.

Административная ответственность за нарушение строительного законодательства в Российской Федерации является средством охраны правопорядка, элементом государственного управления, а также одним из способов укрепления законности при осуществлении строительной деятельности на территории страны.

Основным нормативным правовым актом, регламентирующим строительную деятельность в России, является Градостроительный кодекс РФ (далее — ГрадК РФ). Однако он регулирует отношения по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства и ввода их в эксплуатацию лишь на территории городов и иных поселений. Поэтому в нем сформулировано легальное определение понятия «градостроительная деятельность», которым должны руководствоваться все физические и юридические лица в процессе реализации правовых норм в области строительства. В ГрадК РФ предписано рассматривать градостроительную деятельность как деятельность по развитию территорий в рамках муниципального менеджмента, в том числе городов и иных поселений, осуществляемую в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкций объектов капитального строительства (ст. 1).

Термин «градостроительная деятельность» является по своей сути синонимом такой широко используемой в специальной литературе категории, как «строительная деятельность»[2]. Разница заключается лишь в том, что строительная деятельность осуществляется не только в городах и иных поселениях, но и за пределами их границ (обустройство нефтяных и газовых скважин, прокладка железнодорожных и шоссейных магистралей, каналов и трубопроводов и т. п.). Во избежание терминологической путаницы мы будем использовать категорию «строительная деятельность», которая более точно соответствует смыслу ст. 9.5 КоАП РФ, устанавливающую административную ответственность за нарушение строительного законодательства.

Субъектами строительной деятельности выступают индивидуальные застройщики, специализированные предприятия и организации, органы государственной власти, органы местного самоуправления. В соответствии с действующим законодательством они приобретают специальные статусы застройщика, инвестора, заказчика, проектировщика, лица, выполняющего инженерные изыскания, эксперта, органов государственного строительного надзора[3]. Между ними возникают правоотношения по поводу регистрации индивидуальных предпринимателей и юридических лиц; получения лицензии на осуществление определенных видов строительной деятельности; получения разрешения на строительство; осуществления строительного надзора.

Основание административной ответственности за нарушение строительного законодательства в Российской Федерации может быть нормативным, фактическим и процессуальным[4]. Таким образом, нормативную основу административной ответственности в области осуществления строительной деятельности образует система правовых норм строительного законодательства и КоАП РФ.

Важно уточнить, что ГрадК РФ закрепляет основы градостроительной политики России: определяет компетенцию исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в области градостроительства; устанавливает государственный строительный надзор при осуществлении капитального строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов, если при этом затрагиваются характеристики их надежности и безопасности; формулирует отсылочные нормы об уголовной или административной ответственности за нарушение строительного законодательства (ст. 4).

Вместе с тем в систему строительного законодательства входят Федеральный закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», постановления Правительства РФ от 13.11.2006 № 680 «О составе схем территориального планирования Российской Федерации», от 09.06.2006 № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности», Правила выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения (утв. постановлением Правительства РФ от 10.03.2000 № 221), Положение о проведении государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 27.12.2000 № 1008), многочисленные строительные нормы и правила (СНиП), государственные стандарты (ГОСТ), технические условия (ТУ), закрепляющие обязательные требования к осуществлению строительных работ, прочности строительных конструкций и материалов[5]. При этом акты с техническими нормами будут действовать до их полной замены техническими регламентами, как это и предусмотрено Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

В целом система градостроительного законодательства, как это установлено ГрадК РФ, включает в себя не только федеральные законы и иные нормативные правовые акты, но и законы, подзаконные акты субъектов Российской Федерации. При этом принципиально важно отметить, что в законодательстве субъектов прослеживается «стремление к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности»[6]. Так, в субъектах Российской Федерации приняты десятки нормативных правовых актов, регулирующих градостроительные отношения на региональном уровне. Их принято подразделять на базовые градостроительные законы субъектов, законы по отдельным вопросам градостроительства и подзаконные акты, принятые в субъектах во исполнение нормативных положений федерального и регионального законодательства[7].

В первую группу законов субъектов Российской Федерации обычно включают также нормативные правовые акты градостроительного законодательства, например, Градостроительный кодекс Архангельской области, Градостроительный устав Пензенской области, Закон Оренбургской области «О градостроительной деятельности на территории Оренбургской области». Ко второй группе относятся, например, Закон Томской области «О региональных нормативах градостроительного проектирования Томской области», Закон города Санкт-Петербурга «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», Закон города Москвы «О генеральном плане города Москвы. Основные направления градостроительного развития города Москвы». Третью группу составляют нормативные правовые акты субъектов, изданные высшими должностными лицами регионов в порядке осуществления исполнительно-распорядительной деятельности.

Нормы строительного законодательства Российской Федерации и ее субъектов по своему целевому назначению являются нормами позитивного регулирования[8], поэтому они не могут сами по себе служить нормативным основанием административной ответственности в области строительства. В качестве обязательной составляющей нормативного основания такой ответственности выступают правоохранительные нормы КоАП РФ.

Таким образом, нормативное основание административной ответственности за нарушение строительного законодательства составляют нормы права, регламентирующие регулятивные и охранительные правоотношения в области строительства на территории России.

Фактическим основанием рассматриваемой ответственности является административное правонарушение, посягающее на установленный порядок строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, приемки и ввода его в эксплуатацию, за которое в КоАП РФ установлена административная ответственность. Согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным кодексом или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность.

Российскому законодательству известно и понятие административной ответственности юридического лица (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). С учетом существенных признаков можно дать определение административной ответственности юридического лица за нарушение строительного законодательства: юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения в области строительства, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения всех норм и правил строительного законодательства Российской Федерации, за нарушение которых КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Назначение административного наказания за нарушение строительного законодательства юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ).

Процессуальным основанием административной ответственности за нарушение строительного законодательства служит правоприменительный акт, принятый по делу органами государственного строительного надзора (ст. 23.56 КоАП РФ).

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что административная ответственность в области строительства выполняет важные социальные функции. Она обеспечивает строгое соблюдение установленного государством порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, приемки и ввода их в эксплуатацию, служит средством предупреждения совершения новых административных правонарушений и подчинена карательной или наказательной цели. Для административной ответственности всегда свойственно воспитание или перевоспитание правонарушителя. В ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ не названа воспитательная цель (как это было сделано в ст. 7 КоАП РСФСР), однако совершенно очевидно, что предупреждение совершения новых правонарушений и есть воспитание правонарушителя, а для других лиц — пример, поскольку принудительное воздействие на правонарушителя будет оказывать психологическое воздействие. Но говорить о воспитании юридических лиц невозможно, так как оно может быть направлено только на человека. Скорее всего это и послужило основанием того, что в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ не было включено положение о воспитательной цели административного наказания. Тем не менее в состав юридических лиц входят обычные граждане, их действиями руководят обычные люди, и именно они могут быть подвержены психологическому воздействию.

Воспитательное воздействие административной ответственности в области строительства проявляется в том, что государство, управляя, дает возможность ознакомления с законами, где установлен определенный запрет, обеспеченный санкцией КоАП РФ. Лица не должны совершать запрещенные законом действия, поскольку это наказуемо. Таким образом, административная ответственность оказывает мотивирующее воздействие на физических и юридических лиц в целях строгого соблюдения правовых норм строительного законодательства. Тем самым обеспечивается безопасность строительных работ, создающих угрозу для жизни и здоровья человека, предотвращается эксплуатация некачественных зданий и сооружений.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что административная ответственность за нарушение строительного законодательства России является механизмом государственного управления и представляет собой применение к виновным физическим и юридическим лицам, совершившим административные правонарушения в области строительства, административных наказаний в особом, урегулированном нормами КоАП РФ процессуальном порядке в целях предупреждения совершения новых правонарушений, обеспечения порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, приемки и ввода их в эксплуатацию.

Библиография

1 См., например: Бахрах Д.Н. Административная ответственность. — Пермь, 1966. С. 21; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). — Воронеж, 1970. С. 41; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. — М., 1961. С. 45; Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс. — Воронеж, 1993. С. 37; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб. — М., 2009. С. 603.

2 См.: Шумилов М.С. Гражданские здания и их техническая эксплуатация. — М., 2009. С. 18.

3 См. ГрадК РФ; Федеральный закон от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»; Положение о Главном управлении государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области от 19.06.2006 № 96; Инструкцию о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (утв. постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 № 150), включенную в Систему нормативных документов в строительстве (СНиП 11-04-2003) постановлением Госстроя РФ от 27.02.2003 № 27.

4 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. — М., 2008. С. 103.

5 См., например: Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»; СНиП II-7-81 «Строительство в сейсмических районах»; СНиП 5.01.01-82 «Нормы расхода материалов, изделий и труб на 1 млн. руб. сметной стоимости строительно-монтажных работ»; СНиП 3.01.03-84 «Геодезические работы в строительстве»; СНиП 3.01.04-87 «Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов»; СНиП 31-02-2001 «Дома жилые одноквартирные»; СНиП 31-02-2003 «Здания жилые многоквартирные»; ГОСТ 27751-88 «Надежность строительных конструкций и оснований»; ГОСТ 21.001-93 «Система проектной документации для строительства. Общие положения».

6  Журавлева И.А. Теория и практика современного государственного управления: сущность и соотношение понятий «федерация» и «федерализм» // Политика, право, образование: история и современность: Сб. науч. статей кафедры правоведения и методики преподавания права. Вып. 1 / Отв. ред. О.В. Волох. — Омск, 2009. С. 65.

7 См.: Анисимов А.П., Юшкова Н.Г. Градостроительное право — новая отрасль в системе российского права // Политика и право. 2008. № 9. С. 2109.

8 О классификации норм права см.: Недбайло П.Е. Нормы советского права. — М., 1959; Нормы советского права. Проблемы теории / Под ред. М.И. Байтина, В.К. Бабаева. — Саратов, 1987.