Административная ответственность средств массовой информации за нарушение правил информационного обеспечения выборов: вопросы теории и практики

УДК 342.81 

Страницы в журнале: 22-26

А.А. МАКАРЦЕВ,

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права, заместитель декана юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации, член Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии makarzew@mail.ru

Рассматриваются теоретические и практические аспекты процесса привлечения к административной ответственности средств массовой информации за нарушение правил информационного обеспечения выборов. Обосновывается необходимость закрепления в российском законодательстве квалифицирующих признаков правонарушения, определяющих основания разграничения вины между юридическим лицом и должностным лицом.

Ключевые слова: административная ответственность, ответственность средств массовой информации, квалифицирующий признак правонарушения, разграничение вины, неоднократность, избирательное законодательство, избирательное право, избирательный процесс.

Administrative Responsibility of the Media for Violating the Rules of Information Support of the Elections: Aspects of Theory and Practice

Makartsev А.

The author examines theoretical and practical aspects of the process of imposition of administrative penalties on the mass media for violating the rules of information support of the elections. The necessary in the Russian law to mention aggravating circumstances of the offense defining the basis for the distinction between the guilt of a legal entity and an officer is suggested.

Keywords: administrative liability, liability of mass media, qualifying feature of offence, distinction of guilt, repeated, electoral law,  electoral right,  electoral campaign.

Привлечение средства массовой информации к административной ответственности за нарушение правил информационного обеспечения выборов имеет существенное значение для его дальнейшей деятельности. Повторное привлечение средства массовой информации к административной ответственности может являться основанием применения к нему закрепленной ст. 16.1 Закона РФ от 27 декабря 1991 го-да № 2124-I «О средствах массовой информации» (далее — Закон № 2124-I) такой меры правового воздействия, как временное приостановление его выпуска.

Необходимо отметить, что фактически привлечение средства массовой информации к административной ответственности за нарушения правил информационного обеспечения выборов возможно только в случае повторного совершения правонарушения. Это связано с тем, что в соответствии с ч. 2.1 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон № 67-ФЗ) действия, совершаемые представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), признаются предвыборной агитацией, если они были совершены с такой целью неоднократно.

Дополнение Законом № 67-ФЗ объективной стороны состава административных правонарушений, связанных с нарушением правил информационного обеспечения выборов, таким квалифицирующим признаком, как неоднократность, по нашему мнению, не в полной мере соответствует некоторым положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). Во-первых, в соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из указанного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Исходя из данной статьи дополнение содержания объективной стороны административного правонарушения иными федеральными законами невозможно.

Во-вторых, положение ч. 2.1 ст. 48 Закона № 67-ФЗ, позволяющее средствам массовой информации неоднократно нарушать правила информационного обеспечения выборов, не согласуется с целью административного наказания, закрепленной в ст. 3.1 КоАП РФ и направленной на предупреждение совершения новых правонарушений.

Рассматриваемое положение ст. 48 Закона № 67-ФЗ игнорирует права других заинтересованных лиц, в том числе кандидатов (избирательных объединений), против которых можно вести незаконную агитационную деятельность. Это дает возможность представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, неоднократно и безнаказанно совершать действия, побуждающие избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), то есть злоупотреблять своими правами.

Необходимо отметить, что за рамками законодательства остается проблема фиксирования факта неоднократности совершенного средством массовой информации правонарушения. С одной стороны, данные отношения в силу их некоторого несоответствия положениям административного законодательства, как это было отмечено выше, не регулируются административным законодательством. С другой стороны, порядок фиксирования факта неоднократности совершенного правонарушения не определяется и Законом № 67-ФЗ. На практике в случае совершения средством массовой информации правонарушения в первый раз избирательная комиссия, как правило, не возбуждает дело об административном правонарушении.

В связи с этим можно предположить, что факт правонарушения в любом случае должен быть зафиксирован уполномоченными лицами и, как следствие, должно быть возбуждено дело об административном правонарушении. При поступлении в избирательную комиссию заявления о нарушении средством массовой информации правил информационного обеспечения выборов в случае подтверждения факта правонарушения избирательная комиссия обязана составить протокол об административном правонарушении и направить его в соответствующий суд. Исходя из положения ст. 48 Закона № 67-ФЗ, судебный орган при установлении факта совершения в первый раз средством массовой информации подобного правонарушения должен принять решение о прекращении производства по делу.

Положения Закона № 67-ФЗ не всегда находят реализацию в избирательной практике. Судебные органы при анализе обстоятельств избирательного спора признают наказуемым правонарушением и однократно совершенное противоправное деяние. Это связано с тем, что при столкновении с формальными составами административных правонарушений юрисдикционные органы особое внимание должны уделять вредоносности противоправного деяния[1]. И даже однократное нарушение закона способно причинить вред охраняемым общественным отношениям.

Так, 28 января 2008 года, в период избирательной кампании по выборам Президента РФ, в телевизионной программе «Час Пик», являющейся передачей производства ЗАО «Телекомпания Т-2», работающего на территории Томской области, была обнародована недостоверная информация о том, что на счетах одного из зарегистрированных кандидатов на должность Президента РФ находится сумма 2,7 млрд рублей. В передаче «Час Пик» от 29 января 2008 года было объявлено, что эта информация не соответствует действительности: на счетах кандидата находится сумма 2,7 млн рублей. В судебном заседании представитель телекомпании заявил, что в действиях ЗАО «Телекомпания Т-2» отсутствует состав административного правонарушения, так как оспариваемая информация была обнародована со ссылкой на сайт издания «Газета». Более того, как только была установлена недостоверность сведений, были приняты меры по их опровержению. Суд, рассмотрев дело, признал факт вины телекомпании в нарушении порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов и назначил наказание в виде административного штрафа[2].

Решение суда является справедливым. В соответствии со ст. 49 Закона № 2124-I журналист должен проверять достоверность сообщаемой им информации. Это положение находит развитие в требовании, закрепленном ч. 5 ст. 39 Федерального закона от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»: информационные материалы, размещаемые в средствах массовой информации, должны быть объективными, достоверными, не должны нарушать равенство кандидатов. В связи с этим средство массовой информации в целом и журналист в частности несут ответственность за объективность и достоверность информации. Используя для подготовки телевизионной программы информацию с сайта «Газета», журналист не воспользовался возможностью проверить ее достоверность при том, что официальные сведения об источниках доходов кандидатов в Президенты РФ были опубликованы в «Российской газете» от 26 января 2008 года и размещены на сайте Центральной избирательной комиссии РФ. Обнародовав недостоверную информацию, журналист злоупотребил своим правом на распространение информации и фактически нарушил российское законодательство.

Важной особенностью привлечения средства массовой информации к административной ответственности является возможность привлечения как юридического лица, так и его должностных лиц. Рассмотрение содержания ст. 2.1 КоАП РФ позволяет высказать мнение, что действующее законодательство прямо не разрешает и не запрещает одновременное применение административных санкций к должностным лицам и организациям. Анализ положений административного законодательства позволяет сделать вывод о закреплении в нем диспозитивного установления возможности выбора должностным лицом, которому предоставлено право составить протокол, субъекта административной ответственности. От принятого решения будет напрямую зависеть размер административного штрафа. В частности, согласно ст. 5.5 КоАП РФ «Нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов» нарушение главным редактором, редакцией средства массовой информации, организацией, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, либо иной организацией, осуществляющей выпуск или распространение средства массовой информации, порядка опубликования (обнародования) материалов, связанных с подготовкой и проведением выборов, в том числе агитационных материалов, а равно нарушение в период избирательной кампании порядка опубликования (обнародования) указанных материалов в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая сеть «Интернет») влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до двух тысяч пятисот рублей, на должностных лиц — от одной тысячи до пяти тысяч рублей; на юридических лиц — от тридцати тысяч до ста тысяч рублей.

Избирательная практика показывает, что только в случае многократного нарушения средством массовой информации правил информационного обеспечения выборов юридическое лицо привлекается к ответственности. Примером могут служить факты избирательной кампании по выборам мэра г. Новосибирска 2004 года, когда одна из региональных телекомпаний неоднократно нарушала избирательное законодательство. В связи с этим Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссией на нее было составлено более десяти протоколов об административных правонарушениях на основе ст. 5.5 КоАП РФ, которые нашли подтверждение в судебных органах[3].

В случае совершения средствами массовой информации действий, которые можно классифицировать в качестве предвыборной агитации в период, когда ее проведение запрещено, применяется ст. 5.10 КоАП РФ, которая предусматривает наказание за проведение предвыборной агитации вне агитационного периода, установленного законодательством о выборах, либо в местах, где ее проведение запрещено законодательством. Так, при проведении избирательной кампании по выборам депутатов Государственной думы Федерального Собрания РФ шестого созыва редактор газеты «Просто факты», выпускаемой в Благовещенском районе Алтайского края, К. допустила опубликование в газете агитационных материалов под заголовками «Дорогие земляки!» и «Ничего не произойдет по щучьему велению» ранее агитационного периода. Доводы К. о том, что не доказано распространение газеты «Просто факты» ранее агитационного периода, не были приняты судом во внимание в связи тем, что рассматриваемые материалы газеты ранее были рассмотрены избирательной комиссией Алтайского края, которая обнаружила наличие в них агитационных целей, и в отношении К. был составлен протокол об административном правонарушении по ст. 5.10 КоАП РФ в связи с нарушением пунктов «а», «в», «е» ч. 2 ст. 48 Закона № 67-ФЗ. Мировой судья обоснованно пришел к выводу о наличии в действиях К. состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.10 КоАП РФ. Это решение нашло подтверждение в Благовещенском районном суде Алтайского края[4].

Вызывает интерес дело, возникшее в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Совета депутатов г. Новосибирска пятого созыва (декабрь 2009 — март 2010 года) и связанное с отказом средства массовой информации в опубликовании агитационного материала. 25 февраля 2010 года в Новосибирскую городскую муниципальную избирательную комиссию поступила жалоба от кандидата в депутаты Совета депутатов по одномандатному округу № 5 П. о нарушении избирательного законодательства редакцией газеты «С-и». В результате проведенной проверки избирательной комиссией было установлено, что газета «С-и» в определенный законом срок публиковала свои расценки по предоставлению печатной площади зарегистрированным кандидатам и уведомила городскую избирательную комиссию о готовности предоставлять печатную площадь для размещения агитационных материалов. Вскоре между зарегистрированным кандидатом П. и ООО «В» (редакция газеты «С-и») в лице генерального директора был заключен договор, в соответствии с которым редакция обязана оказывать услуги по предоставлению печатной площади за плату для публикации агитационных материалов в течение всей избирательной кампании. На основании данного договора 15 февраля 2010 года после предварительной оплаты был опубликован агитационный материал кандидата. 16 февраля 2010 года кандидатом было оплачено размещение агитационного материала в следующем выпуске газеты от 22 февраля 2010 года. Однако денежные средства П. были возвращены без объяснения причин на его специальный избирательный счет, и материал не был опубликован.

В соответствии с ч. 4 ст. 52 Закона № 67-ФЗ редакции негосударственных периодических печатных изданий вправе отказать в предоставлении печатной площади для проведения предвыборной агитации. Вмести с тем такой отказ может быть сделан до заключения договора, а не после оплаты за размещение соответствующего агитационного материала. Таким образом, по мнению Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии, редакцией газеты «С-и» был нарушен порядок предоставления печатной площади для размещения агитационных материалов зарегистрированных кандидатов, что влечет ответственность главного редактора газеты по ч. 1 ст. 5.5 КоАП РФ[5].

Особого внимания заслуживает объяснение главного редактора газеты «С-и». По его словам, отказ в опубликовании агитационного материала был связан с тем, что газета «С-и» является коммерческим изданием, существующим за счет рекламодателей, которое бесплатно распространяется среди жителей района. Номер газеты от 15 февраля 2010 года, в котором был опубликован первый агитационный материал кандидата П., был изъят из почтовых ящиков домов района, что вызвало недовольство рекламодателей. По мнению последних, уничтожение тиража газеты было проведено конкурентами кандидата П., и им бы не хотелось, чтобы такая судьба постигла и следующие номера. Обстоятельства, указанные в показаниях главного редактора, можно считать фактами, смягчающими вину и, как следствие, влекущими сделать выбор между юридическим лицом и должностным лицом как субъектами правонарушения в пользу последнего.

Приведенный пример также демонстрирует двойственность административной ответственности юридических лиц, которая заключается в пересечении особенностей механизмов частного и публичного правового регулирования. С одной стороны, административная ответственность является составной частью публично-правовой ответственности. Возможность привлечения к ней средства массовой информации определяется его участием в публично-значимых отношениях — в информационном обеспечении выборов. С другой стороны, правонарушение, совершенное средством массовой информации, связано не только с публичным правом, но и имеет прямую связь с гражданско-правовыми отношениями, в которых оно участвует как юридическое лицо, целью деятельности которого является получение финансовой прибыли.

В заключение необходимо отметить, что, несмотря на большое количество дел, связанных с  нарушением средствами массовой информации правил информационного обеспечения выборов, нельзя утверждать о наличии единой сформировавшейся судебной практики. Необходимы законы, учитывающие не только количественные параметры правового регулирования административной ответственности за нарушение избирательного законодательства, но и содержательные характеристики составов административных правонарушений и санкций за их совершение. В связи с этим появляется необходимость закрепления в административном законодательстве квалифицирующих признаков правонарушения, определяющих основания разграничения вины между юридическим лицом и его должностным лицом.

В литературе обращено внимание на требование адекватности правовых средств воздействия на общественные отношения той социально значимой цели, на достижение которой они направлены[6]. В связи с этим возникает вопрос адекватности штрафа как административной санкции за нарушение средством массовой информации избирательного законодательства. Исходя из действующего административного законодательства штраф является единственным способом борьбы с административными правонарушениями, но в избирательных отношениях штраф не всегда является соразмерным наказанием за совершенное средством массовой информации правонарушение, так как расценки за опубликование (обнародование) официальных агитационных материалов могут во много раз превосходить размер штрафов. В этой связи было бы желательно дополнить перечень наказаний за правонарушения, совершенные средством массовой информации, такими санкциями, как отстранение от должности главного редактора, журналиста, ответственного за нарушение условий проведения информационного обеспечения выборов.

С целью оптимизации механизмов ответственности в избирательном праве необходимо отказаться от такого квалифицирующего признака правонарушения, совершаемого при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), как неоднократность.

Библиография

1 См.: Шерстобоев О.Н. К вопросу о малозначительности административных правонарушений: некоторые проблемы теории и практики // Российская юстиция. 2008. № 10. С. 57.

2 См.: Постановление мирового судьи судебного участка № 1 Кировского судебного района г. Томска от 19 февраля 2008 года.

3 См., например, постановление по делу об административном правонарушении Центрального районного суда от 5 марта 2004 года; постановление по делу об административном правонарушении Центрального районного суда от 19 марта 2004 го-да; постановление по делу об административном правонарушении Центрального районного суда от 30 марта 2004 года.

4 Решение Благовещенского районного суда Алтайского края по делу №12-37/2011. URL: http://actoscope.com/sfo/alkray/blagovechensky-alt/ad/2/12-372011-reshenie-po-st510-ko28122011-4128052 (дата обращения: 15.12.2012).

5 Решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии от 4 марта 2010 года № 41/204. URL: http://izbirkom.novo-sibirsk.ru (дата обращения: 15.12.2010).

6 См.: Красинский В.В. Правовое обеспечение защиты конституционного строя России в избирательном процессе: моногр. — М., 2010. С. 141.