Административная реформа и государственная регистрация юридических лиц

Е.Д. ФИЛИПЕНКО,
аспирант ВГНА Минфина России
 
Новшества административной реформы применительно к государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей связаны лишь с преобразованием регистрирующего органа. Не изменилась процедура государственной регистрации, а именно: сроки госрегистрации, порядок представления документов и принятия решения.
Государственная регистрация юридических лиц — феномен, имеющий глубокие исторические корни во всем мире. В цивилизованных странах издавна сложилась и достаточно успешно функционирует система мер по осуществлению регистрации, существует разветвленная сеть регистрирующих органов. Организация деятельности этих органов в зарубежных странах базируется на общих принципах, выработанных международным опытом, но в зависимости от специфики государственного устройства и управления, национальных традиций строится по-разному. 
 
В большинстве стран государственную регистрацию всех юридических, а также физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, осуществляют органы юстиции или же суды. Причем часто это — непременное условие их деятельности. В Германии, например, согласно Германскому гражданскому уложению (параграфы 21, 22, 51) такими правами обладают только суды. По такому же пути пошли Франция (Декрет от 30 мая 1984 г.) и Польша (Закон от 20 августа 1997 г.).
В России регистрация введена в XVII веке для осуществления полицейско-фискальных целей.
Государственная регистрация, возникнув как обязательная процедура для придания статуса юридического лица лишь некоторым субъектам имущественных отношений, к настоящему времени стала обязательной для возникновения любого юридического лица, независимо от целей его создания, организационно-правовой формы и иных отличительных особенностей. В соответствии с п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц.
Суть государственной регистрации заключается в придании субъекту права, который обладает признаками, определенными нормами права, законного статуса юридического лица, в его легализации, т. е. регистрация является правоустанавливающим фактом.
Определение государственной регистрации дано в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Закон № 129-ФЗ). Государственная регистрация юридических лиц — акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также иных сведений о юридических лицах. Таково легальное определение рассматриваемого понятия. Кратко определяет это понятие также известный специалист в области государственной регистрации юридических лиц Т.В. Закупень — как акт регистрирующего органа, в соответствии с которым организация приобретает статус юридического лица либо утрачивает его[1].
Государственная регистрация, таким образом, это инструмент легализации юридического лица, правоустанавливающий факт, позволяющий государству регулировать порядок возникновения юридических лиц.
Существует необходимость не допустить проникновения в гражданский оборот субъектов, заведомо преследующих противоправные цели, иными словами — нельзя допустить в гражданский оборот организации с заведомыми «пороками цели создания». Представляется очевидным, что одной из основных функций государственной регистрации должна быть «фильтрация» субъектов, желающих приобрести статус юридического лица.
И.В. Зыкова, исходя из анализа действующих нормативных актов, называет основные цели государственной регистрации:
1) государственный контроль ведения хозяйственной деятельности;
2) получение сведений государственного статистического учета для осуществления мер регулирования экономики;
3) предоставление всем участникам хозяйственного оборота, государственным органам власти и органам местного самоуправления информации о субъектах хозяйственного оборота[2].
Российское гражданское законодательство не отличается стабильностью в регулировании вопросов, связанных с регистрацией юридических лиц. Так, в соответствии с первоначальной редакцией ст. 51 ГК РФ (Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ) юридическое лицо подлежало государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц. На практике, однако, субъекты Российской Федерации были вынуждены решать проблемы регистрации юридических лиц самостоятельно. Вплоть до принятия Закона № 129-ФЗ в некоторых субъектах Российской Федерации регистрацию юридических лиц от имени государства осуществляли специально созданные для этих целей регистрационные палаты или, что еще хуже, муниципальные органы власти, которые согласно Конституции РФ по своему статусу органами государственной власти не являются. Естественно, в такой ситуации каждый регистратор, исходя из своих интересов, в большинстве случаев местнических, не основанных на законе, требовал от юридических лиц дополнительных согласований, без которых их регистрация была невозможна. Кроме того, в каждом субъекте были сформированы свои реестры и соответствующие информационные базы данных, которые содержали разрозненные сведения о зарегистрированных юридических лицах. Продолжительное время указанные реестры велись без соблюдения единых требований к документации, формам учета и контроля. Именно из-за отсутствия единых правил государственной регистрации юридических лиц и единого государственного реестра было практически невозможно проверить организации, зарегистрированные в другом регионе. Раскрывая «пагубные особенности» действовавших ранее нормативных актов, А. Молотников говорит о том, что довольно часто возникали конфликты по поводу сроков регистрации коммерческих организаций. Помимо этого, властные структуры могли произвольно отказать в регистрации компании, ссылаясь на то, что какие-то положения ее устава не соответствуют требованиям действующего законодательства. В некоторых городах было практически невозможно самостоятельно, в короткий срок и с первого раза зарегистрировать организацию или изменения, вносимые в ее учредительные документы. Сотрудники муниципалитета, занимающиеся регистрацией, вежливо советовали предпринимателям воспользоваться услугами некоей фирмы (недешевыми, к слову сказать), которая без проблем оформит и подаст на регистрацию все необходимые документы. При этом они стыдливо умалчивали о том, что владельцами этих фирм являются близкие к городским чиновникам лица[3].
Таким образом, установление нового порядка регистрации юридических лиц стало насущной потребностью прежде всего отечественных предпринимателей, в попытках учредить новую фирму теряющих и время, и деньги. Правительству РФ удалось не только разработать, но и провести через Государственную думу Закон № 129-ФЗ, коренным образом меняющий всю систему государственной регистрации.
Статья 2 вышеназванного закона относит определение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную регистрацию, к компетенции Правительства РФ. В постановлении Правительства РФ от 17.05.2002 № 319 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей» (далее — Постановление № 319) этим органом названо Министерство РФ по налогам и сборам (МНС России). Пунктом 15 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» МНС России было преобразовано в Федеральную налоговую службу (ФНС России), находящуюся в ведении Министерства финансов РФ. Согласно постановлению Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» ФНС России, являясь правопреемником МНС России, осуществляет государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Логика составителей Постановления № 319 сводилась, очевидно, к тому, чтобы в руках Министерства РФ по налогам и сборам (ныне Федеральная налоговая служба) наряду с его фискальными функциями оказались и функции государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Такое сочетание функций, если следовать данной логике, конечно же, преследовало в конечном счете цель повышения эффективности работы по взысканию налогов. При этом другой федеральный орган исполнительной власти с характерным наименованием — Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация), находящийся в ведении Министерства юстиции РФ, к ФНС России никакого отношения не имеет. В соответствии с Положением о Федеральной регистрационной службе, утвержденным Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1315, Росрегистрация принимает решения: о государственной регистрации общественных объединений, отделений иностранных некоммерческих неправительственных объединений, иных юридических лиц; о государственной регистрации религиозных организаций и представительств иностранных религиозных организаций. Министерство юстиции РФ также организует государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы. Как видно, по существу Минюст России выполняет те же функции, что и налоговые органы, правда, в отношении других лиц. Принципиальное отличие в регистрационных действиях по процедурным (процессуальным) вопросам у налоговых органов и органов юстиции найти невозможно. Разница состоит только в категориях юридических лиц. Данные полномочия Росрегистрации коррелируют со ст. 10 Закона № 129-ФЗ, согласно которой другими федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц. В развитие указанного нормативного акта был издан весьма пространный (с множеством приложений и таблиц) приказ МНС России и Минюста России от 30.09.2003 № БГ-3-09/512/243 об утверждении порядка взаимодействия этих министерств по представлению сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц. Практически все сведения должны представляться органам юстиции, без чего нельзя обойтись в их работе. Эти документы «родилис» в результате того, что необходимо было преодолеть разногласия между органами юстиции и налоговыми органами в вопросе ведения ими двух реестров — Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Вернемся к целям государственной регистрации, а именно к государственному контролю ведения хозяйственной деятельности, и обозначим основные проблемы, возникающие в этой области.
Ранее роль государства в данной области сводилась к проверке учредительных документов организации на соответствие законодательству положений, содержащихся в них, во избежание незаконной практики тайного предпринимательства. Теперь регистрирующий орган не проверяет законность положений учредительных документов, а ответственность за их соответствие нормам права несет лицо, представившее документы в регистрирующий орган (статьи 12, 14, 17, 21 Закона № 129-ФЗ). Существенным нововведением является положение о нотариальном удостоверении подписи уполномоченного лица на заявлении о государственной регистрации юридического лица (п. 1 ст. 9 Закона № 129-ФЗ). В соответствии с п. 7 приложения № 1 к постановлению Правительства РФ от 19.06.2002 № 439 «Об утверждении форм документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, и требований к их оформлению» в заявлении заявитель подтверждает, что представленные учредительные документы соответствуют требованиям законодательства, что содержащиеся в документах сведения достоверны, что при создании юридического лица соблюден установленный порядок учреждения юридического лица, что в определенных законом случаях вопросы создания юридического лица согласованы с соответствующими государственными органами и (или) органами местного самоуправления.
Аналогичное положение предусмотрено, например, британским законодательством, однако там это вызвано спецификой процедуры регистрации, максимально упрощенной и основанной на доверии. Так, в частности, не проверяются форма и содержание представленных на регистрацию документов. Гарантией добросовестности заявителей является другое — регистратор регулярно проводит выборочные проверки документов зарегистрированных юридических лиц, а при выявленном несоответствии в отношении юридического лица начинается процедура исключения из Единого реестра. Поскольку учредители расформированной компании не вправе учреждать другие компании, к подготовке документов в Англии относятся очень ответственно[4].
Таким образом, проанализировав положения Закона № 129-ФЗ, можно сделать вывод, что российский законодатель решил частично заимствовать этот порядок, а именно: из процедуры государственной регистрации исключена предварительная правовая экспертиза документов на предмет их соответствия требованиям законодательства Российской Федерации. Казалось бы, отмена такой трудоемкой и ответственной процедуры при осуществлении государственной регистрации должна упростить регистрацию и повысить ее эффективность. В действительности это не принесло ожидаемого результата. Проблема заключается в отсутствии квалифицированных кадров в налоговых органах. Дело в том, что налоговым органам работа по государственной регистрации юридических лиц не свойственна и сотрудники этих органов прямо говорят тем, кто обращается к ним с заявлениями о регистрации юридических лиц, о своей некомпетентности во многих правовых вопросах, содержащихся в уставах, учредительных договорах. Они не разбираются в правомочиях органов управления, решениях о различных видах реорганизации юридических лиц, их ликвидации, последствиях этих решений и т. п. Сложные вопросы, требующие профессиональных познаний во многих областях гражданского, трудового, земельного, административного и других отраслей права, остаются вне поля зрения чиновников налоговых инспекций, где зачастую нет дипломированных юристов. Такое положение дел сложилось в большинстве налоговых инспекций ФНС России. Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 23 Закона № 129-ФЗ отказ в государственной регистрации возможен лишь в двух случаях: непредставления определенных данным законом документов или же при представлении документов в ненадлежащий регистрирующий орган. Пункт 2 ст. 25 Закона № 129-ФЗ устанавливает, что «регистрирующий орган вправе обратиться в суд с требованием о ликвидации юридического лица в случае допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов о государственной регистрации юридических лиц». То же оговорено в п. 3 данной статьи и для индивидуальных предпринимателей. Таким образом, вместо принципа дорегистрационной проверки документов, действовавшего ранее в России и применяемого большинством стран романо-германской правовой системы, действует принцип пострегистрационной проверки. Логика законодателя в данном случае непонятна: зачем регистрировать юридическое лицо, вносить данные о нем в государственный реестр для того, чтобы потом его ликвидировать и исключить из реестра? Разумнее было бы сохранить предварительную экспертизу представленных для государственной регистрации документов.
Исходя из всего вышеизложенного, решение существующих проблем, связанных с государственной регистрацией, видится в совершенствовании действующего законодательства.
В связи с этим представляется целесообразным внести определенные изменения в Закон № 129-ФЗ и соответствующие нормативные акты, полностью передав регистрационную функцию органам юстиции и предусмотрев обязанность регистрирующего органа проводить предварительную правовую экспертизу представленных для государственной регистрации учредительных документов на достоверность содержащихся в них сведений.
 
Библиография
1 См.: Закупень Т.В. Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей // Науч.-практ. пособие. — М., 2001. C. 11.
2 См.: Зыкова И.В. Правовое регулирование государственной регистрации юридических лиц: современное состояние и перспективы развития // Адвокат. 2004. № 1.
3 См.: Молотников А. Проблемные вопросы закона // Юрист. 2004. № 8.
4 См.: Регистрация компаний в Великобритании // Companies House.Great Britain.