Административная юрисдикция и имущественные правоотношения: единство и борьба противоположностей

УДК 342.9
 
В.Д. КАРАЧУН,
соискатель ученой степени кандидата юридических наук Тихоокеанского государственного университета
 
В статье рассматриваются проблемы столкновения частно-правовых и административно-правовых институтов в современном российском административном процессе.
Ключевые слова: административно-имущественные отношения, административно-имущественный спор, публично-правовое регулирование. 
 
Юрисдикция любого органа складывается в известных пределах, установленных нормами права, и характеризуется определенной процессуальной правоспособностью. Это касается и административных органов, которые наделены соответствующей правоспособностью: от вынесения постановления об объявлении предупреждения до ограничения граждан в имущественных правах и лишения имущества. В этом смысле их процессуальная деятельность представляет собой совокупность возможных действий, совершаемых для достижения определенного результата. Но если единственным правовым способом изменения либо прекращения имущественных прав является судебный, то и правоотношения участников в этом случае приобретают иной, отличный от административных правоотношений, порядок. В связи с этим напрашивается вывод, что «административно-правовая организация механизма управления собственностью не является только административно-правовой категорией, а опосредует собой институты комплексной науки государственного управления и других отраслей права… Проблема в целом интегративна и находится на стыке этих наук»[1].
Этой же точки зрения придерживается и Т.Л. Калачева: «Особенность двойственной природы… собственности и системы законодательства в этой сфере позволяет прийти к осознанию необходимости рассмотрения механизма правового регулирования охраны… собственности. Основу исследования правового механизма регулирования составляет проблема сочетания взаимосвязи публичного и частного интересов»[2].
К.С. Бельский также обращает внимание на то, что круг отношений, регулируемых нормами административного права, достаточно неоднозначен. «Данные общественные отношения нуждаются в правовом регулировании, но они «принимают» правовое регулирование не вообще, а строго определенных видов: управленческие отношения требуют административно-правового регулирования, имущественные — гражданско-правового… Каждому виду общественных отношений соответствует определенный вид правового регулирования»[3]. Каждый из уровней общественных отношений регулируется нормами отдельной отрасли.
Л.А. Морозова также справедливо замечает, что «…отношения собственности по своему характеру разнородны… Это диктует необходимость общетеоретических обобщений и выявления общих закономерностей, присущих развитию данного института… Особенно это значимо применительно к становлению современной российской государственности…»[4].
Следует согласиться и с иными учеными-административистами, высказавшимися в пользу того, что «в указанных сферах управленческую деятельность осуществляют многие органы управления. Их система, компетенция, структура, методы и форма деятельности образуют организационно-правовой механизм межотраслевого управления. Принципиально важная особенность заключается в определении направления работы этого механизма, нуждающемся прежде всего и главным образом в правовом обеспечении»[5]. Или иначе говоря, «объем субъективных гражданских прав… определяется не только границами, установленными управомочивающими нормами, но и совокупностью норм различных отраслей права…»[6].
Каждая отдельная отраслевая юридическая наука отражает лишь часть, хотя и существенную, общественных отношений, фиксирует только некоторые моменты и черты правовых связей и процессов. «Но если бы мы пользовались лишь методами, выработанными теми или иными отраслевыми юридическими науками, то лишили бы себя возможности выяснить связи между различными областями правовой действительности, обнаружить закономерности развития права в целом, определить его место и роль в общественной жизни»[7].
Представляется правильной в этой связи позиция, сформулированная Д.Н. Бахрахом, который заметил, что «…не все общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государственной (публичной) администрации, регулируются административным правом»[8].
Однако по причинам традиционно сложившегося представления о праве вопросы административно-правового регулирования имущественного характера всегда относят к компетенции административного права. В современной отечественной правовой литературе очень немного работ, в которых исследуются проблемы управления, имеющие место в сфере имущественных отношений. Тем не менее современные теория и практика неизбежно сталкиваются с осознанием того, что настоящие правоотношения носят значительно более сложный характер, чем это принято считать. «Это неизменно актуальная тема, поскольку имущественные отношения, в том числе отношения собственности, составляют экономическую основу государства и ключевую часть предмета гражданского права»[9].
Институт собственности, имеющий межотраслевой, комплексный характер, несмотря на всю свою сложность и известное многообразие еще не стал предметом общетеоретического анализа. Формированию же взгляда на необходимость проведения таких исследований прямо указывает в частности наличие в текущем законодательстве правовых норм, имеющих двоякий смысл, которые искажают юридическую сущность права собственности. Так, в п. 3 ст. 2 ГК РФ по малоубедительным основаниям часть имущественных отношений относится законодателем к отношениям, регулируемым в административном порядке.
Но любая отрасль законодательства представляет собой самостоятельную систему нормативных правовых актов, «…содержание которых составляют соответствующие правовые нормы, имеющие в качестве предмета регулирования сферу однородных общественных отношений, то есть отрасль права»[10]. А поэтому остается принципиально важным определение места вопросов собственности в российской правовой системе и соотнесение понятий собственности и управления.
Известно, что основополагающей отраслью права, регулирующей отношения собственности, является гражданское право. Эта отрасль права отличается безусловным юридическим равенством сторон вне зависимости от их правового статуса, экономической значимости и имущественной самостоятельности. «Гражданское законодательство индифферентно к материальному или социальному неравенству, административной либо иной зависимости субъектов гражданско-правовой связи. Последовательному проведению принципа юридического равенства сторон гражданского правоотношения способствовало юридическое закрепление правила об одинаковых гарантиях защиты права собственности любого субъекта — граждан и юридических лиц…»[11].
Таким образом, компетенция органов управления, затрагивающая имущественные интересы граждан, уже пересекается с иными правоотношениями, регулируемыми нормами гражданского права. Отнесение действий властных органов имущественного характера к административно-процессуальным представляется уже не вполне обоснованным. «Речь идет об отсутствии четкого понимания различия материального и процессуального права»[12]. И это обстоятельство еще больше позволяет говорить в пользу того, что регулируемые в настоящее время административным правом общественные отношения носят в значительной своей части более сложный характер.
Определение характера имущественных правоотношений, складывающихся между возможными субъектами в сфере управления только как административных, не всегда совпадает с действительной конструкцией этих отношений.
Современная оценка природы публично-правового регулирования во многом зависит от формирования современного правопонимания. Проблема заключается в том, как определяется право и как оно реально развивается. «Таким образом, эффективность публично-правового регулирования зависит от правильного понимания его роли в жизни общества и государства. Оно полезно тогда, когда своевременно
и точно отражает динамику сфер воздействия…»[13].
Правовое регулирование имущественных отношений основано на нахождении баланса интересов и определении границ государственного вмешательства в область этих отношений. В любом случае под публичным интересом следует понимать «признанный государством и обеспеченный государством интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития»[14]. При этом применительно к системе исполнительной власти формулировка публичного интереса в современный период претерпела серьезные изменения. Приоритет интересов распределяется следующим образом: во главу угла становятся интересы личности, затем общества и государства. «Приоритет человека перед государством позволяет осознать, что главный принцип их соотношений: “государство для человека”, а последний с его правами и свободами является высшей ценностью»[15].
Правовое регулирование не есть нечто застывшее и навсегда данное, а «это регулирование гибкое, изменчивое и преобразовательное»[16]. Остается лишь разрешить вопрос о правильном различении правового регулирования. Современно звучит мысль, сформулированная Ю.М. Козловым, который отметил, что «теория права не занимается в достаточной для отраслевых наук степени вопросом методов правового регулирования»[17], в то время как налицо реальная диспропорция права и острая необходимость в упорядочении правового регулирования.
Очевидное наличие признаков частного права в административно-правовых отношениях требует оценки характерных правоотношений. Представляется, что эти отношения приобретают новый, отличный от традиционных административных правоотношений административно-имущественный характер. Таким образом, к административно-имущественным отношениям следовало бы относить отношения имущественного характера, возникающие в сфере управления. Эти отношения предопределяют и необходимость соблюдения соответствующего порядка рассмотрения и разрешения административно-имущественного спора. А.А. Павлушиной замечено: «одним из приоритетных направлений развития общей теории права все чаще признается изучение общих законов конструирования и функционирования процессуальных правил и норм»[18]. Из этого следует: процессуальное право должно создавать все необходимые условия для того, чтобы гражданин имел возможность успешно защищать свои интересы и права вне зависимости от правового статуса и специфических качеств противной стороны. Таким образом, имущественные правоотношения как общественные отношения нуждаются в соответствующей государственной защите.
Несмотря на всю очевидность различий гражданско-правовых и административно-правовых отношений и на очевидное смешение двух полярных отраслей права внутри одного правового массива, дискуссия о предмете регулирования административного права все еще продолжается. Безусловно заслуживающей внимания является точка зрения, высказанная Ю.Н. Стариловым, который как бы подведя некую черту под вышесказанным заметил, что «к сожалению, дискуссия о предмете административно-правового регулирования в России затянулась; пока не сделаны промежуточные и тем более окончательные формулировки и выводы. Ни одно учебное или научно-исследовательское учреждение в нашей стране не возложило на себя решение задачи обеспечения проведения реформы административного права, а также ответственность за выработку плана уточнения предмета правового регулирования»[19]. Совершенно очевидно, что в этом сказывается определенная инертность традиционного юридического мышления и нередко искаженное историко-правовое представление о праве, «…все большее число современных сложных гражданско-правовых отношений по существу не получают адекватного теоретико-правового обеспечения»[20].
Настоятельно необходимо развивать право, невозможно в современных условиях продолжать его рассмотрение как застывшей догмы. Право, включая и административное право, всегда должно эволюционировать вместе с развитием общества, в котором оно и является одним из регуляторов правоотношений. А между тем российское административное право, несмотря на высокий уровень его теоретического анализа и очевидные достижения административно-правовой науки, по-прежнему отстает от реальных запросов государственно-правового строительства и одновременно не соответствует очевидным социальным стандартам и принципам современного правового государства.
Возникает, очевидно, вопрос об объеме и границах нормативной характеристики сфер и отраслей государственной жизни. Их конечно же нельзя оставлять вообще за бортом административного права, но анализ следует проводить с учетом всех его элементов. Специфика будет состоять лишь в объеме административной компетенции.
 
Библиография
1 Лончаков А.П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики. — Хабаровск, 1999. С. 7.
2 Калачева Т.Л. Правовое регулированиене охраны интеллектуальной собственности в Российской Федерации. — Хабаровск, 2001. С. 53—54.
3 Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С. 15.
4 Морозова Л.А. Государство и собственность // Там же. 1996. № 12. С. 19.
5 Ноздрачева А.Ф., Пронина В.С., Хангельдыев Б.Б. О развитии административного законодательства // Там же. 1996. № 7. С. 14.
6 Колесников О.П. Пределы субъективных гражданских прав // Журнал российского права. 2007. № 12. С. 38.
7 Керимов Д.А. Предмет философии права // Государство и право. 1994. № 7. С. 6.
8 Бахрах Д.Н. О предмете административного права России // Там же. 2003. № 10. С. 31.
9 Хабриева Т.Я. Ежегодные научные чтения памяти профессора С.Н. Братуся // Журнал российского права. 2006. № 12. С. 24.
10 Кононов П.И. Современное состояние и вопросы кодификации административно-процессуального законодательства // Там же. 2001. № 7. С. 24.
11 Грось Л.А. Влияние гражданского права на процессуальные нормы // Российская юстиция. 1996. № 3. С. 20.
12 Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 11. С. 5.
13 Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. № 5. С. 12.
14 Он же. Публичное право. — М., 1995. С. 55.
15 Максимов И.В. Сочетание интересов личности, общества и государства как принцип административного процесса // Мат-лы междунар. науч.-практ. конф. «Актуальные проблемы российского права на рубеже XX—XXI веков». — Пенза, 2002. С. 161.
16 Тихомиров Ю.А. Современная теория административного права // Государство и право. 2004. № 11. С. 13.
17 Козлов Ю.М. Административно-правовой метод: соотношение с другими методами правового регулирования // Там же. 2005. № 6. С. 13.
18 Павлушина А.А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. 2003. № 6. С. 76.
19 Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Там же. 2005. № 4. С. 42.
20 Савельев В.А. Действующее право собственности и некоторые сложноструктурные модели собственности // Государство и право. 2001. № 9. С. 19.