Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации и Республике Польша: сравнительно-правовой анализ

 УДК 340.5:342.565.4

Страницы в журнале: 82-88 

И.О. Воробьева,

председатель Десятого арбитражного апелляционного суда Россия, Москва 10aas.info@arbitr.ru

С. Преснарович,

кандидат юридических наук, адъюнкт юридического факультета Университета в Белостоке, судья Высшего административного суда Республики Польша Польша, Белосток  s.pres@wp.pl

Иллюстрируются модели организации административной юстиции и административного судопроизводства на примере двух государств — Российской Федерации и Республики Польша; оценивается их современное состояние; формулируется авторское мнение по вопросу совершенствования административного судопроизводства в России.

Ключевые слова: административное право, административное судопроизводство, административная юстиция, административный суд, арбитражный суд, суд общей юрисдикции, Кодекс административного судопроизводства.

Господствующие в любую историческую эпоху и в любом национальном союзе воззрения на основное государственное отношение — индивида к целому — и есть плоскость, определяющая представление о государстве и являющаяся основой, на которой развиваются политические образования во всей их полноте и многообразии.

Наряду с участием граждан в образовании воли государства в законодательных учреждениях и в осуществлении государственных задач на уровне самоуправления административная юстиция выступает одним из базисов, на которых зиждется картина современного правового государства. И несмотря на то что этот институт получил свое развитие лишь во второй половине XIX столетия, лежащая в его основе идея правовой защиты индивида в его взаимоотношениях с публичной властью (защита прав в публичном праве) так же стара, как и государство, и право вообще.

Современная административная юстиция видится нам лишь одним из проявлений демократии, продиктованным ходом развития политической истории и влиянием воззрений на государство, изменяющихся в зависимости от условий времени и пространства.

Здесь оговоримся, что мы исходим из наиболее распространенного в научной среде толкования административной юстиции как института именно судебного разрешения споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам властной деятельности последних.

Вопросы формирования и развития административной юстиции в различных странах имеют многоаспектный характер, в каждой из них создавались собственные институты гарантии и защиты прав граждан с учетом исторической обстановки и потребностей общественного развития.

При этом организационные основы административной юстиции в разных государствах не едины ни в теории административного права, ни в административном законодательстве, хотя наука административного права знает несколько традиционных моделей построения административной юстиции [3, c. 453; 1; 4].

Наиболее полной нам представляется классификация данных моделей, предложенная И.В. Шмелевым [8], согласно которой в зависимости от подходов к правовому и организационному оформлению защиты граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти можно выделить следующие системы построения административной юстиции:

1) общесудебную — рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан (применяется в настоящее время в России);

2) квазисудебную — «англо-американскую», «англосаксонскую», когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США, Голландии, Дании);

3) административно-судебную («германский тип»), при которой административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды (суды административной юстиции) входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов (характерна, например, для Германии, Австрии, Польши).

Вместе с тем упрощенно существующие в настоящее время в различных государствах модели построения административной юстиции представляют собой либо создание специальных органов, стоящих вне администрации и вне судебной системы, либо поручение исполнения указанной функции общим судам или подчиненным им органам.

В качестве иллюстрации особенностей построения указанных «полярных» моделей предлагаем рассмотреть опыт формирования административной юстиции в Республике Польша и Российской Федерации.

Правовой основой организации административной юстиции и административного судопроизводства в Республике Польша является Конституция 1997 года (далее — Конституция Польши), Кодекс административного производства 1960 года (далее — Кодекс административного производства), а также законы «Об устройстве административных судов» от 25.07.2002 (далее — Закон об устройстве административных судов) и «Об административном производстве в административных судах» от 30.08.2002 (далее — Закон об административном производстве в административных судах) [9].

В соответствии со ст. 175 Конституции Польши правосудие осуществляется Верховным судом, судами общей юрисдикции, административными и военными судами, наделенными особенной и независимой от других властью.

Согласно ст. 184 Конституции Польши контроль деятельности публичной администрации отнесен к компетенции Высшего административного суда и других административных судов.

С 2004 года и по настоящее время в Польше функционирует двухинстанционная система административной юстиции. Судами первой инстанции являются воеводские административные суды, осуществляющие деятельность в 16 воеводствах и рассматривающие споры коллегиально в составе трех судей. В качестве суда второй инстанции действует расположенный в Варшаве Высший административный суд.

В соответствии со ст. 1 Закона об устройстве административных судов административные суды осуществляют правосудие с помощью контроля деятельности публичной администрации с точки зрения ее соответствия закону, а также разрешения подведомственных споров, касающихся разделения компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной администрации. Высший административный суд осуществляет в установленном законом порядке надзор за деятельностью воеводских административных судов посредством рассмотрения жалоб на их определения и принятия постановлений, разъясняющих правовые проблемы.

Нормирование судебного производства в указанных судебных органах осуществляется Законом об административном производстве в административных судах. Так, согласно этому нормативному акту контроль деятельности публичной администрации судами охватывает рассмотрение дел, связанных с обжалованием:

1) административных решений;

2) постановлений, вынесенных в ходе административного производства, которые можно обжаловать, или постановлений, завершающих производство, а также постановлений, решающих дело по существу;

3) постановлений, вынесенных в исполнительном производстве и производстве по обеспечению требований, которые подлежат обжалованию;

4) других актов и действий в области публичной администрации, касающихся правомочий и обязанностей, вытекающих из закона;

5) письменных толкований положений налогового права, вынесенных по отдельным делам;

6) местных правовых актов органов единиц территориального самоуправления и местных органов государственной администрации;

7) иных актов органов единиц территориального самоуправления и их союзов, издаваемых по делам в области публичной администрации;

8) актов надзора за деятельностью органов единиц территориального самоуправления;

9) бездействия органов в случаях, упомянутых в первых пяти пунктах.

Административные суды первой инстанции также выносят решения по делам, в которых положения особых законов предусматривают судебный контроль, и применяют соответствующие меры. Высший административный суд рассматривает иные категории дел в силу специальных законов.

По результатам рассмотрения жалобы на решение или постановление административный суд:

а) отменяет решение или постановление полностью или частично, если установит нарушение материального права, повлиявшее на исход дела, или наличие оснований для возобновления административного производства, а также другие правонарушения, существенным образом повлиявшие на результат дела;

б) устанавливает недействительность решения и постановления полностью или частично, если есть основания, установленные Кодексом административного производства или другими правовыми актами;

в) устанавливает вынесение неправомерного решения или постановления, если существуют причины, определенные в Кодексе административного производства.

Как уже отмечалось, вынесенное воеводским административным судом решение или постановление, завершающее производство по делу, может быть обжаловано в Высший административный суд в установленном законом порядке (ст. 173—193 Закона об административном производстве в административных судах). При этом право на кассационное обжалование предоставлено стороне спора, прокурору или омбудсмену.

Основанием для подачи кассационной жалобы может являться нарушение материального права вследствие ошибочного его толкования или неправильного применения либо нарушение положений административного производства, если они оказали существенное влияние на результат дела.

Особенностью административного процесса Республики Польша является то, что кассационная жалоба подлежит составлению адвокатом или юрисконсультом. По налоговым делам такую жалобу может подписать также налоговый советник, а по делам промышленной собственности — патентный защитник. Заметим, что в Российской Федерации подобная инициатива о «профессиональном представительстве» не была поддержана законодателем.

Кассационная жалоба, отвечающая требованиям, установленным для заявлений в судебном производстве, определяющая, подлежит ли обжалованию решение полностью или в части и содержащая правовое обоснование заявленных требований, подается в суд второй инстанции через принявший оспариваемый акт воеводский административный суд.

Высший административный суд в составе трех судей отказывает в удовлетворении жалобы, если нет оправданных оснований или если обжалуемое решение, несмотря на ошибочное обоснование, соответствует закону. Напротив, в случае удовлетворения кассационной жалобы суд второй инстанции отменяет обжалуемое решение полностью или в части и передает дело для повторного рассмотрения суду, который вынес решение.

Если в процессе рассмотрения кассационной жалобы Высший административный суд выявит правовую проблему, он вправе отсрочить рассмотрение дела и передать спор для разрешения расширенным составом суда в количестве семи судей.

Постановление, принятое в составе семи судей Высшего административного суда, является окончательным и обязательным по конкретному делу.

Таким образом, можно констатировать, что в систему административной юстиции Республики Польша входят административные суды воеводств и Высший административный суд, которые образуют самостоятельную ветвь судебной системы государства.

Рассмотрение административно-правовых споров, возникающих в сфере контроля деятельности публичной власти, осуществляется судами посредством административного судопроизводства, что подтверждается в том числе отнесением к ведению административных судов споров между органами территориального (местного) самоуправления и органами государственной администрации.

 Одновременно нормы административно-процессуального права в Польше не кодифицированы и содержатся в целом ряде законов, кодексов и положений, регулирующих в том числе иные административные процедуры, что влечет некоторые трудности в деятельности правоприменителей.

Обращаясь к рассмотрению российской национальной системы административной юстиции, следует отметить, что принципиальный подход ряда европейских правопорядков о специализации органов судебной юстиции и, соответственно, организационном обособлении административного правосудия не воспринят российским законодателем.

В настоящее время в Российской Федерации споры в сфере публичного управления разрешают суды общей юрисдикции и арбитражные суды. При этом нормы административно-процессуального права содержатся в трех кодексах — Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации 2002 года (далее — ГПК РФ), Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации 2002 года (далее — АПК РФ) и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года (далее — КоАП РФ).

Так, в ст. 29 АПК РФ предусмотрено, что возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением гражданами и организациями предпринимательской и иной экономической деятельности, затрагивающие права и интересы заявителя, рассматриваются арбитражными судами. При этом производство об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ведется арбитражными судами в порядке глав 23, 24 АПК РФ.

Суды же общей юрисдикции дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части рассматривают в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ, а дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих — по правилам главы 25 ГПК РФ.

Помимо этого специальное производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации предусмотрено главой 26 ГПК РФ.

Судами общей юрисдикции и арбитражными судами рассматриваются дела о взыскании с граждан и организаций обязательных платежей и санкций, предусмотренных ст. 46, 48 Налогового кодекса Российской Федерации 2000 года, п. 4 ст. 29, главой 26 АПК РФ, а также другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

Кроме того, законодатель предусмотрел отдельное производство по иным делам, возникающим из публичных правоотношений и отнесенным федеральным законом к компетенции суда общей юрисдикции или к компетенции арбитражного суда (ст. 245 ГПК РФ, гл. 22—23 АПК РФ).

КоАП РФ предусматривает производство по делам об административных правонарушениях как в судах общей юрисдикции (ч. 1—2 ст. 23.1 КоАП РФ), так и в арбитражных судах, когда административные правонарушения совершены юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями при осуществлении предпринимательской или иной экономической деятельности (ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, п. 3 ст. 29, глава 25 АПК РФ).

Из вышесказанного следует, что спецификой российского законодательства является осуществление административной юстиции преимущественно в порядке гражданского (арбитражного) судопроизводства. И только законодательное регулирование нормами КоАП РФ порядка рассмотрения судами (общей юрисдикции и арбитражными) жалоб на постановления уполномоченных органов о привлечении юридических лиц и граждан к административной ответственности свидетельствуют о переходе к административному судопроизводству. При этом очевидно, что сам по себе вопрос привлечения субъектов к административной ответственности не охватывается понятием административной юстиции.

Противоречия процессуальных норм в поименованных кодексах привели к научной полемике о существовании в России множественности административных процессов [7; 6], тогда как для стран с развитой правовой системой характерно единство данного процесса.

Неоднократно учеными обращалось внимание и на возникающие при применении данных процессуальных норм сложности, влекущие порой невозможность обеспечения в полной мере защиты прав и свобод граждан и организаций [5].

Устранение названных противоречий видится в формализации административного судопроизводства в Российской Федерации как самостоятельного вида судопроизводства и унификации его в едином законодательном акте — Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации, проект которого находится на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации.

Несмотря на критическую оценку юристами—практиками текста законопроекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, направленного на регулирование порядка осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении административных дел преимущественно судами общей юрисдикции (административные споры бизнеса остались в арбитражных судах), полагаем, что в свете начавшейся реформы по объединению арбитражных судов с судами общей юрисдикции, его принятие окажет положительное влияние на унификацию процедуры административного судопроизводства и обеспечит особую административно-процессуальную форму разрешения административно-правовых споров посредством судебного иска.

Становление российской системы административного судопроизводства немаловажно еще и потому, что посредством его суды способны изменять и улучшать государственное управление, устанавливая своими решениями режим законности в сфере организации и деятельности органов исполнительной власти. Вряд ли возможно, чтобы улучшение исполнительно-распорядительной деятельности осуществлялось путем гражданского или арбитражного судопроизводства. Административное же судопроизводство способно дополнить новыми качественными оттенками модель российского государства, формируя в ней элементы, выдвигающие на первый план в поведении людей требовательность к власти и желание улучшить результаты ее практической деятельности.

Список литературы

1. Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современная юстиция. 2005. № 5.

2. Гулягин А.Ю. В обоснование необходимости создания административной юстиции // Российская юстиция. 2013. № 4.

3. Корф С.А. Административная юстиция въ России (кн. 2 и 3). — Спб., 1910.

4. Мурзина Е.А. Административное производство — самостоятельный вид осуществления судебной власти: понятие, предмет, особенности // Администратор суда. 2013. № 3.

5. Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство: проблемы единства и дифференциации. — Спб., 2011.

6. Соловов М.В. Административные процедуры как часть административного процесса // Государство и право. 2011. № 5.

7. Цуканов Н.Н. О возможных направлениях систематизации административно-процессуального законодательства // Государство и право. 2011. № 5.

8. Шмелев И.В. Об определении института административной юстиции // Молодой ученый. 2011. № 3.

9. URL: http://www.worldconstitutions.ru