Административно-правовое регулирование поощрения государственных гражданских служащих

УДК 342.9 

Страницы в журнале: 82-84

А.В. МАРЬЯН,

кандидат юридических наук,  доцент Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России

Рассматриваются понятие и виды поощрений в системе государственной гражданской службы, а также основания поощрения. Обосновывается вывод о том, что в вопросах поощрения  достаточно много субъективизма и коррупционной составляющей; меры поощрения могут применяться к лицам, которые этого не заслуживают.

Ключевые слова: поощрение, служба, служащий, процедура, стимул, благодарность, средство, основание, награда, почет.

We consider the concept and types of promotions in the civil service, as well as grounds of encouragement. The conclusion is that in promoting a lot of subjectivity and corruption component; incentives may apply to persons who do not deserve.

Keywords: promotion, service, employee, procedures, incentives, gratitude, tool, the foundation, the award honors.

Поощрение — важное средство воспитания и стимулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих, а также укрепления законности и дисциплины в данной системе. Однако вопросам применения поощрения в системе государственной службы уделяется явно недостаточное внимание. В процедуре поощрения государственных служащих достаточно много субъективизма и коррупционных рисков. В этой связи правовое регулирование поощрения нуждается в совершенствовании.

Как отмечает А.А. Гришковец, «среди правовых средств повышения эффективности деятельности государственных служащих самостоятельное место занимает система мер их поощрения»[1].

Так, в целях повышения эффективности деятельности и укрепления трудовой дисциплины федеральных государственных служащих центрального аппарата Федеральной службы по финансовым рынкам был издан приказ ФСФР России от 19.08.2009 № 09-208/пз «Об утверждении  Положения о порядке выплаты премий федеральным государственным гражданским служащим Федеральной службы по финансовым рынкам».

Однако высокая эффективность поощрений государственных гражданских служащих возможна лишь при соблюдении установленных требований по их применению. Как отмечает Д.М. Овсянко, «важнейшим требованием является соблюдение законности обоснованности применения любой из мер поощрения. Они могут применяться лишь теми органами и руководителями, которым предоставлено такое право. При этом они обязаны применять только поощрения, предусмотренные соответствующими нормативными правовыми актами, в пределах предоставленной им власти и в установленном порядке»[2].

Согласно законодательству о труде (ст. 191 «Поощрения за труд» ТК РФ) работодатель поощряет работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности (объявляет благодарность, выдает премию, награждает ценным подарком, почетной грамотой, представляет к званию лучшего по профессии). За особые заслуги работники представляются к награждению орденами, медалями, нагрудными знаками,  им присваиваются почетные звания.

Указом Президента РФ от 02.03.1994 № 442 «О государственных наградах Российской Федерации» утверждено Положение о государственных наградах Российской Федерации.

«Поощрение, — справедливо отмечает А.П. Коренев, — это публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета лицу в связи с достигнутыми успехами в выполнении правовых обязанностей или общественного долга»[3].

К.С. Бельский рассматривает поощрение как особый вид управленческого давления, а также государственное воздействие, которое не подчиняет, но специфическим образом направляет волю лица, на действия, полезные для интересов коллектива и общества[4].

А.Ф. Ноздрачев понимает под поощрением меры морального и материального характера, связанные с публичным признанием заслуг и оказанием общественного почета государственным служащим за успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей и достигнутые результаты в государственной службе[5].

В.И. Шкатулла определяет поощрение как положительную санкцию, заслуженную меру одобрения, публичное признание заслуг, отличий и успехов персонала в том или ином виде деятельности, выступающее как способ социального контроля, правового регулирования трудовых отношений, как средство воздействия на субъектов, их интересы, цели и иные мотивы, призванное подкреплять позитивное и превосходящее обычные требования поведение[6].

А.А. Гришковец под поощрением государственного служащего понимает нормативно закрепленную или фактически используемую форму признания со стороны публичной власти личных заслуг государственного служащего, применяемую при наличии достаточных оснований уполномоченным государственным органом или его должностным лицом путем издания правового акта установленной формы или совершения иных действий, приносящих поощряемому государственному служащему материальные и (или) моральные преимущества[7].

 Ю.Н. Старилов рассматривает поощрение в системе государственной службы как осуществляемую в установленном порядке специальную деятельность государственных органов и должностных лиц, выражающуюся в применении к государственному служащему мер морального и материального стимулирования, основаниями чего являются признание заслуг государственного служащего, успешное и добросовестное в течение продолжительного времени исполнение им своих должностных обязанностей, а также выполнение заданий особой сложности[8].

Система российского права состоит из отдельных отраслей, которые в своей совокупности и взаимодействии образуют сложное социальное явление, призванное упорядочить наиболее значимые общественные отношения. Каждая отрасль права имеет при этом свою логически детерминированную структуру, состоящую из отдельных норм права, которые группируются по родовому признаку в отдельные правовые институты. Последние могут иметь как отраслевой, так и межотраслевой характер. Одним из таких правовых институтов межотраслевого значения является институт поощрения. Как отмечает Д.В. Осинцев, «правовой институт поощрения является межотраслевым»[9].

Так называемые поощрительные нормы сосредоточены в различных отраслях права (конституционном, трудовом, уголовном, уголовно-исполнительном, административном и т. д.). Как отмечает Д.Н. Бахрах, «российский институт правового поощрения является межотраслевым»[10]. В каждой отрасли права эти нормы играют важную роль в регулировании общественных отношений, но, пожалуй, наиболее значимое их влияние проявляется в достижении задач и целей функционирования исполнительной власти.

Действующими правовыми актами закрепляются виды правовых поощрений, основания их применения, полномочия субъектов власти поощрять, порядок поощрения (поощрительное производство).

Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной службе) определяет основания применения поощрений. Так, к числу оснований поощрения относится безупречная и эффективная гражданская служба. С.Э. Арутюнова к основаниям поощрения относит «творческий подход, проявление инициативы, обеспечивающей эффективность работы государственного органа»[11].

Основания поощрения, закрепленные законом, носят абстрактный характер, что дает возможность для произвольного принятия решения о поощрении. Е.В. Типикина предлагает в качестве основания поощрения определить заслугу: «Заслуга — это добровольный, рекомендованный нормой права, сознательно-волевой, добросовестный правомерный поступок, связанный со “сверхисполнением” субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата, превосходящего по своим масштабам результаты обычных действий и выступающий основанием для применения поощрения»[12].

Д.Н. Бахрах отмечает, что фактическим основанием для поощрения является заслуга — деяния, положительно оцениваемые субъектами власти[13].

Для применения поощрений необходимо более детально определить основания для них. Так, Ю.Н. Старилов называет ряд таких оснований: признание заслуг государственного служащего (особые отличия при прохождении государственной службы); проявленное мужество при исполнении служебных обязанностей[14].

Согласно приказу ФСФР России от 19.08.2009 № 09-208/пз премирование работников осуществляется по результатам работы за квартал, а также единовременно. Премии по результатам работы за квартал выплачиваются за своевременное и качественное исполнение работником своих должностных обязанностей, за оперативность и профессионализм работника в решении вопросов, входящих в его компетенцию. Единовременное премирование осуществляется за выполнение заданий особой сложности и важности, за творческий подход работника к подготовке инициативных предложений по совершенствованию деятельности ФСФР России, за продолжительную и безупречную работу. Названное положение вполне приемлемо, поскольку в различных ведомствах, исходя из специфики служебной деятельности, могут

устанавливаться основания и порядок поощрения. Как отмечал в свое время Н.И. Гусейнов, «в зависимости от специфики работы и круга задач служащих различных органов управления устанавливаются и конкретные основания применения поощрений»[15].

Проанализировав сложившийся в российском государственном аппарате порядок поощрения государственных служащих, А.А. Гришковец выделяет две группы поощрений: формализованные, т. е. нормативно закрепленные в законодательстве как меры поощрения;  неформализованные, т. е. хотя и не названные в законодательстве среди мер поощрения, но по своему характеру, содержанию, целям и значению реально таковыми являющиеся и широко используемые на государственной службе[16].

Как уже отмечалось выше, Закон о государственной службе за безупречную и эффективную гражданскую службу предусматривает следующие виды поощрений и награждений: объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения; награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка; иные виды поощрения и награждения государственного органа; выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет; поощрение Правительства РФ;  поощрение Президента РФ; присвоение почетных званий Российской Федерации;  награждение знаками отличия Российской Федерации; награждение орденами и медалями Российской Федерации.

Библиография

1 Гришковец А.А. Поощрение государственных служащих: правовые основы и практика применения // Право и политика. 2002. № 1. С. 30.

2  Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. — М., 2002. С. 192.

3  Коренев А.П. Административное право России. — М., 1996. С. 182. 

4 См.: Бельский К.С. Персональная ответственность в советском государственном управлении (понятие, формы, факторы укрепления). — М., 1988. С. 90.

5  См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. — М., 1999.  С. 373.

6  См.: Настольная книга государственного служащего. — М., 1999. С. 189.

7  См.: Гришковец А.А. Указ. раб. С. 32. 

8  См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. — М., 2002. С. 67. 

9   Осинцев Д.В. Методы административного воздействия. — СПб., 2005. С. 101. 

10  Бахрах Д.Н. Административное право России. — М., 2000. С. 362.

11 Арутюнова С.Э. Основы административно-правового регулирования стимулирования и поощрения государственных служащих в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2007. С. 20.

12 Типикина Е.В. Заслуга как основание для поощрения государственных служащих в контексте реформы государственной службы // Правовая политика и правовая жизнь.  2007.  № 2.  С. 190. 

13  См.: Бахрах Д.Н.  Поощрение в деятельности публичной администрации // Журнал российского права.  2006.  № 7. С. 67.

14  См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч.  С. 69. 

15 Гусейнов Н.И. Основания для применения поощрения служащих аппарата государственного управления // Проблемы государства и права на современном этапе. — М., 1974. С. 147.  

16  См.: Гришковец А.А. Указ. раб. С. 32.