Административно-правовой метод воздействия на миграционно-правовые отношения

УДК 342.9
 
А.Н. ЖЕРЕБЦОВ,
кандидат юридических наук, профессор кафедры теории права и конституционного права НОУ ВПО «Институт экономики, права и гуманитарных специальностей» (г. Краснодар)
 
В статье рассматривается административно-правовой метод воздействия на миграционно-правовые отношения и специфика его содержания в зависимости от вида миграционного потока.
Ключевые слова: метод правового регулирования, тип и способ правового регулирования, миграционное право.
 
In work the maintenance of administratively-legal method of influence on migratory-legal relations and its specificity with-depending on a kind of a migratory stream is considered.
Keywords: method of legal regulation, type and way of legal regulation, the migratory right.
 
В  отечественной административно-правовой науке сложилось три основных подхода к определению метода правового регулирования общественных отношений:
1) метод выражает особый юридический режим регулирования, который существует только в данном, конкретном нормативном материале и тесно связан с соответствующей группой общественных отношений — предметом правового регулирования[1];
2) метод представляет собой совокупность способов правового регулирования — дозволения, обязывания (предписания) и запрета[2];
3) метод характеризуется многогранностью предмета правового регулирования и сложной структурой отношений, которые в конечном счете и определяют метод правового регулирования: власти-подчинения, рекомендаций, согласования или равенства[3].
К числу положительных характеристик данных подходов, по нашему мнению, следует отнести тот факт, что метод правового регулирования рассматривается во взаимной связи с правовым режимом и определен как совокупность способов и средств воздействия на общественные отношения.
Отрицательными чертами основных подходов к определению метода правового регулирования можно считать:
— во-первых, необоснованное признание только трех способов правового регулирования общественных отношений: дозволения, юридического обязывания и запрета (современная теоретико-правовая наука выделяет также правомочия, стимулы и санкции[4]);
— во-вторых, многообразие методов правового регулирования общественных отношений. Некоторые авторы полагают: в рамках административного права складывается четыре метода правового регулирования общественных отношений, однако общепризнанным считается, что метод правового регулирования является вторым дополнительным критерием структурирования системы права, а его многообразие не соответствует данному подходу. Метод правового регулирования в административном праве не меняет своего существа и остается императивным, так как характер правоотношений, на которые он воздействует, является властным. Вместе с тем набор способов воздействия на общественные отношения позволяет корректировать метод воздействия на общественные отношения с целью повышения эффективности государственного управления в различных отраслях и сферах управления. Рассматриваемый подход Ю.Н. Старилов характеризует следующим образом: «Одной из современных тенденций в развитии российского
законодательства вообще, а административного — в частности является некоторое усиление роли диспозитивного метода правового регулирования, т. е. переход от  императивности в управлении к таким формам регламентации, которые позволяют широко использовать и в управленческой практике договорные начала, максимально обеспечивать права и свободы граждан, гарантировать условия для проявления инициативы, творчества, предприимчивости»[5];
— в-третьих, выделенные в структуре метода правового регулирования средства, способы и приемы воздействия на общественные отношения.
Однако в науке в полной мере указанные элементы структуры метода правового регулирования не раскрываются. Если способу и правовому средству учеными уделено достаточное внимание, то не совсем понятно, что собой представляет прием правового воздействия. Об этом и теоретико-правовая, и административно-правовая наука умалчивает.
Тип и способ правового регулирования в соответствии с изложенными научными подходами являются составными элементами структуры метода правового регулирования общественных отношений. Выделение в структуре метода правового регулирования такого элемента, как «совокупность приемов», представляется излишним. Прием — это «способ в осущест-
влении чего-нибудь»[6], т. е. прием представляет собой определенную совокупность правил и действий лица по претворению в жизнь типов и способов правового регулирования общественных отношений и одновременно способ воздействия на эти отношения. В этой связи он является, с одной стороны, содержанием приведенных способов воздействия на общественные
отношения, а с другой — неким внешним фактором, свидетельствующим об осуществлении лицом определенных действий с использованием установленного типа и способа правового регулирования. Следовательно, ошибочно мнение, что элементом метода правового регулирования являются процессуальные нормы (которые можно назвать приемами правового регулирования общественных отношений)[7]. Осуществление метода правового регулирования зависит от целого комплекса факторов объективного и субъективного свойства, влияющих на сам процесс правового регулирования общественных отношений. Эти факторы находятся вне метода правового регулирования, являясь внешними условиями, воздействующими на процесс правового регулирования общественных отношений. Так, процесс приобретения правового статуса беженца не свидетельствует о природе метода правового регулирования данного миграционно-правового отношения, а лишь является правовым средством осуществления принадлежащего лицу права на приобретение данного правового статуса.
В современной юридической науке имеется мнение, в соответствии с которым правовые средства есть элемент структуры метода правового регулирования[8]. Исследуя правовые средства, А.В. Малько отмечает, что они суть «правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей»[9]. К числу правовых средств исследователь относит нормы, принципы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права и юридические обязанности, запреты, льготы, меры поощрения, меры наказания, акты реализации прав и обязанностей[10], — перечень правовых средств весьма обширен и достаточно многообразен. Как видно из приведенной системы способов правового воздействия, они являются видом правовых средств, т. е. категория «правовые средства» шире, чем способ и тип правового регулирования общественных отношений. Это обстоятельство свидетельствует о том, что правовые средства не могут быть элементами структуры метода правового регулирования.
Существуют и другие научные подходы к определению метода правового регулирования общественных отношений. Так, высказывается мнение, что метод правового регулирования есть «способы воздействия норм данной отрасли права на поведение людей, на регулируемые отраслью права общественные отношения»[11]; «способы правового регулирования общественных отношений»[12]; «совокупность способов правового воздействия (правового регулирования)»[13]; «совокупность приемов, способов воздействия права на определенную область общественных отношений»[14]; «совокупность приемов и способов правового регулирования общественных отношений»[15]; «согласованный (взаимодействующий) набор (система) сложного юридического инструментария, наличие которого позволяет государству и муниципальным образованиям позитивно воздействовать на поведение участников общественных отношений»[16]. Приведенное многообразие определений метода правового регулирования свидетельствует об актуальности данного явления для современной юридической науки. Вместе с тем все они сочетают в себе одни и те же подходы к структуре метода как совокупности способов правового регулирования общественных отношений.
Таким образом, необходимо признать, что метод правового регулирования общественных отношений — это система типов и способов правового регулирования (воздействия) на общественные отношения, выраженные в нормах права. Причем тип правового регулирования в большей степени характерен для выделения отраслей права. Так, общедозволительный тип правового регулирования характерен для конституционного и гражданского права, разрешительный (запретительный) — для административной, уголовной и процессуальной отраслей права. Способы правового регулирования (запреты, дозволения, правомочия, позитивное обязывание, стимулы и санкции[17]) в различных вариациях с типом правового регулирования формируют приемлемый для того или иного вида общественного отношения способ воздействия права на общественное отношение. Той или иной отрасли свойствен собственный метод правового регулирования, и это значит, что для отраслей права преимущественно может быть характерен набор определенных совокупностей типов и способов правового регулирования.
Так, для административного права характерен разрешительный тип правового регулирования в сочетании преимущественно с такими способами, как запрет, дозволение, правомочия, позитивное обязывание, стимулы и санкции. Развитие общественных отношений и процессы децентрализации государственного управления влекут применение к административно-правовым отношениям ранее не применяемых (или мало применяемых) способов государственного воздействия, таких как стимулы и правомочия. Активно в сфере государственного управления используются договорные начала, что свидетельствует о применении в административном праве общедозволительного типа правового регулирования общественных отношений.
Преимущественное использование отраслью права того или иного набора типов и способов правового регулирования общественных отношений свойственно и для подотрасли, и для института права. Для подотрасли миграционного права, как и для административного права, характерен разрешительный тип правового регулирования. При этом используются следующие способы правового воздействия:
1) установление запретов при осуществлении иммиграционного контроля, определения режима пребывания незаконных мигрантов, перемещения иностранных граждан (лиц без гражданства) по территории Российской Федерации и т. п. Так, для построения и реализации запретительных, ограничительных и смешанных (ограничительно-запретительных) миграционно-правовых режимов широко используется именно система административно-правовых запретов, которые являются ключевыми способами административно-правового регулирования миграционно-правовых отношений;
2) возложение обязанностей при осуществлении регистрации по месту пребывания и месту жительства граждан Российской Федерации, миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства, разрешении на привлечение и использование на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы и т. п. Возложение обязанностей на мигранта в рамках административно-правового регулирования миграционно-правовых отношений является центральным способом осуществления регистрационных, правопредоставительных и
легализующих миграционно-правовых режимов;
3) дозволения. Применяются при построении норм о разрешительном порядке привлечения иностранных граждан для работы на территории Российской Федерации, о привлечении граждан Российской Федерации для работы за границей, об эмиграции российских граждан за пределы территории Российской Федерации и т. п. Данный способ воздействия в сочетании с возложением обязанностей позволяет наиболее полно сформировать содержание регистрационных, правопредоставительных и легализующих миграционно-правовых режимов;
4) предоставление правомочий мигрантам с целью сформировать административно-правовой статус мигранта; предоставление права на обращение в миграционный орган за приобретением административно-правового статуса мигранта, за разрешением конкретного миграционного дела, обжалованием действий и решений должностных лиц миграционных органов и т. п., а также с целью разграничить предметы ведения и полномочия в сфере государственного управления миграционными процессами между органами государственного управления Российской Федерации и органами государственного управления субъектов Российской Федерации, наделяя при этом правомочиями по государственному регулированию и реализации прав и свобод мигрантов органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления;
5) наложение санкций. Как составная часть норм административного права санкции находят закрепление в нормах об административной ответственности за нарушение миграционного законодательства. Вместе с тем не следует их рассматривать исключительно как структурный элемент административной нормы об ответственности за нарушение миграционных правил. Санкции как способ воздействия на миграционно-правовые отношения нужно рассматривать шире, как предусмотренную в нормах закона систему мер административного пресечения (депортация); содержание лица, подлежащего административному выдворению или депортации, в специальном учреждении, созданном в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, и т. п.)
Стимулы достаточно редко встречаются в правовом регулировании миграционных правоотношений и не играют в настоящее время решающего значения, хотя возможность их использования в будущем весьма желательна. Так, стимул характерен в сфере желаемого расселения мигрантов на территории страны, реализации программ переселения соотечественников на территорию Российской Федерации, при предоставлении миграционной амнистии незаконным мигрантам[18].
Формирование и выбор способов воздействия государства на миграционные правоотношения является важным фактором, предопределяющим становление в рамках административного права нормативного комплекса миграционного права Российской Федерации как подотрасли административного права России. 
При всем многообразии научных подходов к определению метода правового регулирования необходимо согласиться с мнением, что метод правового регулирования общественных отношений — это система типов и способов правового регулирования (воздействия) на общественные отношения, выраженная в нормах права. Причем тип правового регулирования в большей степени характерен для группировки отраслей российского права. Способы правового регулирования (запреты, дозволения, правомочия, позитивное обязывание, стимулы и санкции) в различных вариациях с типом правового регулирования формируют приемлемый для того или иного вида общественного отношения характер воздействия права на миграционное отношение, выраженного в специфике взаимосвязи прав и обязанностей участников регулируемых отношений и прав и обязанностей субъектов права.
Таким образом, характер воздействия на миграционно-правовые отношения в процессе их административно-правового регулирования  выражается в типе правового регулирования
и сформированной системе способов такого регулирования, образуя при этом содержание метода упорядочения миграционно-правовых отношений, которым является метод императивного (властного) административно-правового воздействия на рассматриваемый вид отношений.
 
Библиография
1 См.: Алексеев С.С. Теория права: Учеб. — М., 1994. С. 157.
2 См.: Административное право: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова. — М., 2002. С. 45.
3 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учеб. — М., 1996. С. 17; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации: Учеб. — М., 2001. С. 29.
4 См.: Сырых В.М. Теория государства и права: Учеб. 2-е изд. — М., 2002. С. 151; Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. — СПб., 2004.
5 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1. — М., 2002. С. 358.
6 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. — М., 2003. С. 590.
7 См.: Рассказов Л.П. Теория государства и права: Учеб. — М., 2008. С. 300.
8 См.: Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. — Саратов, 1974. С. 52; Алексеев С.С. Теория права.  С. 156; Он же. Право: азбука—теория—философия: Опыт комплексного исследования. — М., 1999. С. 370; Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. — М., 1996. С. 290; Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: Учеб. — М., 1999. С. 326.
9 Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 66—77; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учеб. — М., 2004. С. 465.
10 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. соч. С. 464.
11 Сырых В.М. Указ. соч. С. 231.
12 Теория государства и права: Учеб. 2-е изд. / Под ред. Н.Г. Александрова. — М., 1974. С. 516.
13 Комаров С.А. Указ. соч. С. 290; Общая теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.В. Лазарева. — М., 1994. С. 109.
14 Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учеб. — М., 2002. С. 238.
15 Теория государства и права: Учеб. / Под ред. А.И. Королева и Л.С. Явича. — Л., 1987. С. 491; Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть. — М., 2006. С. 52; Мелехин А.В. Теория государства и права: Учеб. — М., 2007. С. 323.
16 Макуев Р.Х. Теория государства и права: Учеб. — М., 2006. С. 308.
17 См.: Сырых В.М. Указ. соч. С. 151.
18 См.: Указ Президента РФ от 22.06.2006 № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Россий-
скую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»; постановления Правительства РФ от 10.01.2007 № 1 «О компенсационном пакете участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», от 15.01.2007 № 7 «О порядке выплаты единовременного пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей», от 15.01.2007 № 8 «О порядке выплаты участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности».