Административно-правовой режим безопасности высокорисковых объектов

М.В. НАЗАРКИН,
кандидат юридических наук, доцент, докторант ВНИИ МВД России
 
Общеизвестно, что научно-технический прогресс и поступательное развитие экономики помимо положительных последствий нередко обусловливают и негативные, в частности, в сфере безопасности. Так, например, формируемая этими процессами техногенная обстановка порождает потенциальные и реальные источники угроз для человека и окружающей его среды. Довольно часто такими источниками являются многочисленные высокорисковые (потенциально опасные) объекты, которых особенно много на урбанизированных территориях и в крупных городских центрах: объекты промышленности, энергетики, жизнеобеспечения, транспорта, городской инфраструктуры; сложные технические сооружения, рассчитанные на массовое пребывание людей (спортивные комплексы, торгово-развлекательные центры, аквапарки, высотные здания и т. п.). 
 
Опасность этих объектов имеет одновременно техногенную и социальную природу: с одной стороны, им имманентно присущи риски аварий и катастроф, а с другой — они могут стать целью диверсионно-террористических актов. Последнее обусловлено высокой степенью уязвимости таких объектов — любое несанкционированное вмешательство в процесс их функционирования может привести к массовой гибели людей и огромному материальному ущербу. Именно на комплексном использовании указанных свойств основан расчет злоумышленников при подготовке и проведении актов технологического терроризма.
Достаточно напомнить об актах такого рода, совершенных за последние 20—30 лет в различных странах мира: всплеск так называемого воздушного терроризма в конце 60-х—70-е гг. минувшего столетия; попытка массового отравления пассажиров Токийского метрополитена членами религиозной секты «Аум Сенрике» в 1995 году, масштабные террористические акты с использованием захваченных воздушных судов в США 11 сентября 2001 года, серия взрывов на объектах железнодорожного транспорта в Мадриде 11 марта 2004 года, практически одновременный подрыв во время полета двух авиалайнеров внутреннего сообщения в России в августе 2004 года; серийные теракты на городском транспорте, включая метрополитен, в Лондоне в июле 2005 года. Примеры подобных актов технологического терроризма можно приводить до бесконечности. Важно отметить, что все они основаны на использовании свойств высокорисковых объектов, многократно усиливающих негативные последствия осуществленных противоправных действий[1]. 
Ввиду двойственного характера угроз применительно к высокорисковым объектам термин «безопасность» используется в двух равноправных, но не равнозначных смыслах — безопасность как техническое состояние (соответствует  английскому понятию safety) и безопасность как защищенность от актов несанкционированного вмешательства в деятельность, в том числе в форме совершения диверсионно-террористического акта (соответствует английскому понятию security).
Основная часть юридических норм, регулирующих правоотношения в сфере обеспечения безопасности высокорисковых объектов, носит публичный характер и относится к отрасли административного права. Эти нормы содержатся как в федеральных законах, так и в подзаконных правовых актах, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. В отечественном законодательстве уже сформировался довольно обширный пласт таких документов: федеральные законы от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», а также иные правовые акты.
Наличие подобного «тематического» пласта нормативных правовых документов дает основание говорить об оформлении в настоящее время относительно самостоятельного административно-правового института безопасности высокорисковых объектов. Выделение данного института позволяет обобщить такие нормативно закрепленные категории безопасности, как «техногенная», «ядерная», «пожарная», «транспортная», «промышленная», «радиационная», а также «безопасность гидротехнических сооружений»,  и другие виды безопасности.
Спектр норм, образующих институт безопасности высокорисковых объектов, можно разделить на две группы: социально-технические[2]и собственно социальные нормы. Первые непосредственно связаны с уровнем развития производительных сил и регулируют отношения человека с несоциальными образованиями (техника и природа), вторые регулируют поведение людей в обществе. В теории государства и права начиная с 60-х годов ХХ века и вплоть до настоящего времени обсуждается содержание и место социально-технических норм в системе нормативного регулирования общественных отношений. В частности, высказываются мнения о необходимости разграничивать понятия социально-технических и просто технических норм, лишенных социальной природы. Также ведутся дискуссии по поводу понятийно-терминологического аппарата: учеными используются термины «технические нормы», «социально-технические нормы», «технико-юридические нормы», «технико-технологические нормы», «научно-технические нормы»[3], уловить грань между которыми подчас весьма сложно. Обращает на себя внимание позиция М.Н. Марченко, который высказал мнение, что рассматриваемая категория норм вообще не имеет социального характера: «…социальность технических норм весьма условна по сравнению с собственно социальными нормами, ограниченна и проявляется как в специальных нормативно-правовых актах, в которых излагается содержание различных технических норм (на-
пример, касающихся охраны труда или техники безопасности), так и в актах, имеющих отсылочный характер, т. е. содержащих отсылки к техническим нормам»[4]. Таким образом, нормативная система обеспечения безопасности высокорисковых объектов по содержанию шире аналогичной системы, регулирующей отношения исключительно в социальных общностях.
Социально-технические нормы, получившие положительную оценку, закрепляются в юридических актах и обретают значение государственного стандарта. Устанавливая определенные требования к техническим действиям, социально-технические нормы «оказывают определенное регулятивное воздействие и на сами общественные отношения путем установления обязательных требований к действиям (поведению) людей по отношению к природе, средствам производства и другим предметам внешнего мира, в которых (действиях) проявляются отношения между людьми»[5].
Большинство социально-технических норм содержится в подзаконных нормативных актах. Например, в системе транспортного законодательства помимо общих норм гражданского, административного, уголовного и иного законодательства действуют специальные транспортные нормативные правовые акты[6]. В области использования атомной энергии и системе обеспечения ядерной и радиационной безопасности действуют нормы, направленные на физическую защиту ядерно опасных объектов, радиоактивных материалов и обеспечивающие безопасное обращение с ними[7]. Большое количество специальных технических норм регулирует безопасное функционирование опасных производственных объектов; значительный массив образуют нормы и правила пожарной безопасности[8]. Общим для социально-технических норм является то, что, как правило, в основе каждой из них лежат точные расчеты, результаты анализа тех или иных количественных критериев, экспериментальных исследований и многочисленных испытаний. Социально-технические нормы выступают как предельно формализованный алгоритм действия.
Нетрудно сделать вывод, что в нормативном комплексе, обеспечивающем безопасность высокорисковых объектов, массив подобных специальных технических норм занимает гораздо более значительное место по сравнению с любой иной сферой общественных отношений. Поступательное развитие экономики позволяет прогнозировать увеличение общего количества таких норм в системе регулирования безопасности высокорисковых объектов.
Нормы, регулирующие правоотношения в сфере обеспечения безопасности высокорисковых объектов, содержатся и в следующих специализированных международно-правовых актах: Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (заключена 23.09.1971 в Монреале), Протоколе о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющем Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, принятую в Монреале 23 сентября 1971 года (подписан 24.02.1988 в Монреале),  Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (заключена 10.03.1988 в Риме), Протоколе о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (подписан 10.03.1988 в Риме). В 2005 году по инициативе Российской Федерации была принята Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма (вступила в силу для России 7 июля 2007 г.).
Таким образом, безопасность высокорисковых объектов является комплексным правовым институтом.
Нормы рассматриваемого института обладают еще одной особенностью: в совокупности они формируют административно-правовой режим безопасности высокорисковых объектов, что вытекает из режимного характера складывающихся в данной сфере правоотношений.
Само функционирование высокорисковых объектов подчинено достаточно жесткому алгоритму, столь же жестко регламентирован и порядок обеспечения их безопасности. На достижение этой цели, в частности, направлены пропускной режим, режим охраны и физической защиты, особый порядок приема на работу сотрудников, досмотр и прочие специальные мероприятия. Невозможно перечислить все режимные требования, установленные действующим административным законодательством и направленные на поддержание функционирования высокорисковых объектов в заданных параметрах. Сам по себе режимный характер функционирования высокорисковых объектов не вызывает сомнения, однако каковы содержание и специфика этого режима, какое место он занимает в системе правовых режимов в целом? Попытаемся дать ответ на эти вопросы.
В теории административного права проблема правовых режимов к настоящему времени разработана достаточно подробно[9], хотя взгляды авторов на их природу и подходы к определению подчас существенно различаются. Так, Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов административно-правовой режим характеризуют как основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления[10]. 
Д.Н. Бахрах административно-правовой режим рассматривает как определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредствованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия. Это регулирование выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции[11]. И.С. Розанов под административно-правовым режимом понимает «установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях) обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально созданными для этой цели службами государственного управления»[12].
Н.И. Матузов и А.В. Малько предлагают трактовать правовой режим как особый порядок правового регулирования, выраженный определенным сочетанием юридических средств, создающих желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права[13].  Следовательно, подобное специальное правовое регулирование связано с объектами деятельности, временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего — с сочетанием всех этих факторов.
В конечном счете  правовой режим определяет совокупность правил, которые закреплены в юридических нормах, регулирующих определенную деятельность людей. Данный режим также можно охарактеризовать как комплекс общественных отношений определенного вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организационных средств[14].
Многие правовые режимы в законодательстве и правовой доктрине определяются как комплексные путем использования категорий «особый правовой режим», «особый режим», «специальный режим охраны». И хотя четкой границы между названными дефинициями не существует, однако тем самым подчеркивается, что, во-первых, в конструировании этих режимов участвуют нормы различных отраслей права, во-вторых, они затрагивают различные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования. Особенно явно это прослеживается в режимах чрезвычайного положения, закрытого административно-территориального образования и в зоне проведения контртеррористической операции.
Понятие специального правового режима весьма удачно характеризует природу правоотношений, возникающих в сфере безопасности высокорисковых объектов. Как справедливо отмечает в связи с этим В.Б. Рушайло, появляется «все больше объектов, предметов, территорий, которые не могут обойтись без режимных правил деятельности, способных создавать условия для их устойчивого функционирования»[15]. Эти режимы устанавливаются там, где неэффективен обычный порядок реализации юридических средств, где требуется собрать правовой инструментарий в единый комплекс процессуальных форм, контрольно-надзорных функций, мер принуждения, действующих в определенном направлении предупреждения, охраны и защиты. Это достигается при помощи следующих средств:
· дополнительных запретов и обязываний, причем режим не просто ограничивает какое-либо поведение, а предусматривает превентивный контроль исполнения этого требования;
· специальных административных мер, направленных на установление и поддержание режимных правил (государственная экспертиза, государственная регистрация);
· разрешительного типа реализации прав и свобод и выполнения хозяйственной деятельности, предполагающей предварительное обращение с просьбой предоставить возможность осуществлять те или иные права. Такой порядок зачастую связан с усмотрением должностного лица, которое может отказать в выдаче разрешения, если сочтет это нецелесообразным;
· системы контроля и надзора над выполнением режимных требований физическими и юридическими, а также должностными лицами[17].
Все эти «режимные» средства применяются в процессе обеспечения безопасности высокорисковых объектов. Однако исходя из анализа содержания различных административных правовых режимов, нетрудно сделать вывод, что ни один из них не охватывает в полном объеме содержания правоотношений, которые возникают в процессе функционирования рассматриваемых объектов. Так, И.С. Розанов выделяет пять относительно самостоятельных групп административно-правовых режимов:
· направленные на обеспечение интересов государственной безопасности страны (режим защиты государственной тайны, пограничный режим, режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из России);
· в равной степени предусматривающие интересы обеспечения безопасности государства
и общественного порядка (режим проживания и передвижения иностранцев на территории страны, режим обеспечения безопасности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства);
· установленные преимущественно в целях обеспечения общественного порядка (режимы в сфере разрешительной системы и в паспортно-визовой системе, миграционный режим и др.);
· способствующие обеспечению внешней и внутренней безопасности (санитарный, ветеринарный, таможенный режимы и др.);
· преследующие цели поддержания обороноспособности страны, национальной безопасности в условиях экстремальных ситуаций (военная угроза, стихийные бедствия, массовые беспорядки и т. п.). Это особые правовые режимы чрезвычайного положения и военного положения[18].
Очевидно, что функционирование высокорисковых объектов не вписывается полностью ни в одну из выделенных групп режимов. Безопасная жизнедеятельность рассматриваемых объектов обеспечивается реализацией комплекса мероприятий, предусмотренных различными режимами, которые относятся к разным классификационным группам, обозначенным выше.
Не охватывает в полном объеме отношения по обеспечению безопасности также чрезвычайный режим террористической угрозы, введенный в научный оборот М.А. Громовым[19].
Автор предлагает установить пять уровней террористической угрозы: повседневный («зеленый»), повышенный («синий»), высокий («желтый»), особый («оранжевый»), чрезвычайный («красный»). Этот режим направлен на нейтрализацию исключительно террористических, но не техногенных и природных угроз.
Вышесказанное еще раз свидетельствует о комплексном характере режимного регулирования в сфере безопасности высокорисковых объектов. Правоотношения в данной сфере охватывают различные особые (чрезвычайные) административно-правовые режимы: чрезвычайного положения, военного времени, правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции, правовой режим закрытого административного образования. При возникновении чрезвычайных ситуаций, которые, в отличие от нормального штатного режима функционирования высокорискового объекта, характеризуются высокой  динамичностью, в действие одновременно вступают разнообразные правовые нормы запретительного, регулятивного, специального и иного характера. В то же время функционирование высокорисковых объектов регламентировано режимами, которые не носят чрезвычайного, особого, исключительного характера (режим противопожарной, санитарно-эпидемиологической безопасности и др.).
В этой связи мы можем охарактеризовать режим обеспечения безопасности высокорисковых объектов как единый по своей природе, целям и задачам процесс деятельности, урегулированный нормами права. Несмотря на то что в каждом конкретном случае речь идет об обеспечении ядерной, авиационной, биологической, пожарной, транспортной, промышленной и других конкретных видов безопасности, все они охватываются общим понятием — режим обеспечения безопасности высокорисковых объектов, поскольку во всех случаях речь идет о комплексе сходных по своей направленности (обеспечение безопасности) мероприятий. Об этом свидетельствует и тот факт, что для разных категорий рассматриваемых объектов предусмотрены единые режимные требования. Например, постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности» для основных категорий высокорисковых объектов установлен специальный режим государственной охраны.
Важная особенность данного административно-правового режима состоит в том, что он носит международно-правовой характер, поскольку функционирование многих видов высокорисковых объектов регулируется нормами международного права. Так, ряд положений Воздушного кодекса РФ, регламентирующих процедуру предполетного досмотра пассажиров, ручной клади и багажа, вытекают из требований и стандартов Международной организации гражданской авиации (ИКАО).
С содержательной точки зрения режим безопасности высокорисковых объектов включает в себя меры технического характера по предотвращению возможных аварий и катастроф, а также комплекс мероприятий по обеспечению физической защиты объектов от возможного несанкционированного вмешательства, в том числе и мероприятия, направленные на предупреждение и предотвращение террористических актов. Таким образом, данный режим носит довольно сложный комплексный характер.
Режим безопасности высокорисковых объектов относится к числу непрерывно действующих. Режимные мероприятия проводятся на постоянной основе независимо от условий их реализации, места и времени суток. Например, трудно себе представить ситуацию, при которой был бы на время прекращен досмотр пассажиров на авиационном транспорте без приостановки полетов, столь же невозможно представить снятие охраны с ядерно опасного объекта. В конечном счете непрерывность (постоянство) является условием достижения цели рассматриваемого режима безопасности, что и отличает его от различных временных режимов, например, от режима чрезвычайного положения, режима зоны проведения контртеррористической операции, режима карантина.
Учитывая вышеизложенное, правовой режим безопасности высокорисковых объектов можно определить как систему правовых норм и осуществляемых на их основе в обычных и чрезвычайных условиях мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого и безопасного функционирования данных объектов. Ни один потенциально опасный объект не может находиться вне пределов подобного режимного регулирования.
Как обобщенная правовая категория режим безопасности высокорисковых объектов в настоящее время нормативно не закреплен. В то же время в связи с неизбежным ростом количества высокорисковых объектов и, как следствие, обострением экологических, техногенных и террористических угроз актуальность проблемы детального правового регулирования этой сферы правоотношений будет возрастать. Системное решение на общегосударственном уровне подобных проблем, на наш взгляд, возможно путем разработки и принятия федерального закона «О высокорисковых объектах». Закрепление в указанном законе понятия «режим безопасности высокорисковых объектов» и его содержательных элементов дало бы правоприменителю в лице собственников и эксплуатантов высокорисковых объектов и контролирующим органам весомый юридический инструмент. Названные субъекты обрели бы дополнительные правовые ориентиры в своей деятельности.
 
Библиография
1 Подробнее см.: Назаркин М.В. Формирование системы противодействия технологическому терроризму: правовые и организационные аспекты: Моногр. — М., 2004.
2 См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. — М., 1995. С. 136.
3 См., например: Ромашкин П.С. Технический прогресс и советское право // Советское государство и право. 1960. № 1; Полежай П.Т., Шелестов В.С. Соотношение юридических и технических норм в социалистическом обществе // Там же.  № 10; Черданцев А.Ф. Понятие технико-юридических норм в формировании общественных отношений // Там же. 1964. № 7.
4  Марченко М.Н. Теория государства и права: Учеб. — М., 1996. С. 262—263.
5 Черданцев А.Ф. Указ. ст. С. 134.
6 См., например: постановление Госгортехнадзора России от 16.08.1994  № 50 «Об утверждении Правил безопасности при перевозке опасных грузов железнодорожным транспортом»; приказ Минтранса России от 27.03.2003  № 29 «Об утверждении федеральных авиационных правил “Требования по авиационной безопасности к эксплуатантам авиации общего назначения”».
7 См.: постановление Минздрава России от 28.10.2003 № 156 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и норм СанПиН 2.2.8.48-03 “Средства индивидуальной защиты органов дыхания персонала радиационно опасных производств”»; постановление Правительства РФ от 07.03.1997 № 264  «Об утверждении Правил физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов» и др.
8 См. приказы МЧС России от 20.06.2003 № 323 «Об утверждении норм пожарной безопасности “Проектирование систем оповещения людей о пожаре в зданиях и сооружениях”»(НПБ 104-03); от 18.06.2003 № 315 «Об утверждении норм пожарной безопасности “Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией”»(НПБ 110-03); от 18.06.2003 № 313 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в Российской Федерации»(ППБ 01-03).
9 См., например: Гессен В.М. Исключительное положение. — СПб., 1908; Мелехин А.В. Особые правовые режимы Российской Федерации: Моногр. — М., 2005; Попова Н.Ф. Военное положение: административно-правовой аспект: Моногр. — М., 1999; Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы: Моногр. — М., 2000 и др.
10 Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. — М., 1999. С. 467.
11 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. — М., 1996. С. 202.
12 Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. № 9. С. 84—91.
13 См.: Матузов Н.И., Малько  А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1. С. 43.
14 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 201.
15 Рушайло В.Б. Указ. соч. С. 5.
16 См. там же. С. 42—43.
18  См.: Розанов И.С. Указ. ст. С. 84—91.
19  См.: Громов М.А. Организационные основы управления объединенной группировкой  МВД России в условиях чрезвычайных правовых режимов (теоретические и организационно-правовые аспекты): Моногр. — Липецк, 2007. С. 27.