Административно-правовые основы управления государственной собственностью

УДК  342.951

Страницы в журнале: 47-50

А.М. ЕРЕМИН,

соискатель кафедры публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета tta70@mail.ru

Рассматриваются особенности института государственной собственности. Описывается несколько подходов к определению понятия «государственное управление». Рассматриваются организационно-правовые категории понятия государственного управления.

Ключевые слова: государственное управление, государственная собственность, государственная управленческая деятельность, орган государственного управления.

Administrative and Legal Bases of Management of State Ownership

Yeremin  A.

The article  is devoted to features of institute of state ownership. Some approaches to concept “public administration” definition are described. Organizational and legal categories of concept of public administration are considered.

Keywords: public administration, state ownership, state administrative activity, state body.

Современное экономическое развитие Российской Федерации сопровождается целым спектром крупномасштабных экономических преобразований. Например, вступление России в ВТО предопределяет весьма длительный процесс, сопровождающийся безусловными изменениями как в нормативно-правовом обеспечении, так и в самой системе государственного управления в сфере экономики.

Как экономическая категория государственная собственность означает принадлежность имущества народу в лице избранных им представительных органов государственной власти. С этой точки зрения право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также устанавливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества.

Вообще само слово «собственность» понимается в нескольких значениях:

1) как экономическая категория представляет собой общественно-производственное отношение по поводу присвоения лицами-индивидуумами и коллективами предметов природы, естественных и созданных трудом;

2) как юридическая категория означает принадлежность имущества определенным лицам-индивидам или коллективам на определенных условиях и в определенных формах (право собственности в субъективном смысле). Конституция РФ и Гражданский кодекс Российской Федерации 1994 года (далее — ГК РФ) признают и гарантируют равноправие следующих форм собственности: государственной (федеральной и субъектов Российской Федерации); муниципальной; частной. Конституция РФ допускает также существование иных форм собственности;

3) как гражданско-правовой институт, представляющий совокупность юридических норм, регулирующих экономические отношения собственности методами гражданского права (право собственности в объективном смысле);

4) как имущество, принадлежащее какому-либо субъекту на праве собственности[1].

Следовательно, особенностью института государственной собственности является его комплексный характер, так как он охватывает не только нормы гражданского права, но и нормы других  видов права, также регулирующих рассматриваемые отношения: конституционного, административного, финансового, земельного и т. д.

Как определяет ст. 214 ГК РФ, «государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296)».

 Необходимо отметить, что государственное управление и управление государственной собственностью, в частности, нами понимается как деятельность органов публичной власти, наделенных полномочиями в рассматриваемой сфере. Поскольку государственное управление призвано осуществлять исполнительную власть, с организационной точки зрения оно представляет собой властное управляющее воздействие субъекта управления на объект управления.

Как известно, теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления.

Во-первых, государственное управление можно понимать в широком смысле — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность всех органов публичной власти). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т. д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.

Во-вторых, государственное управление можно понимать в узком смысле: это административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной власти, на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Государственное управление в узком смысле представляет собой практическую деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов и комиссий, федеральных служб, агентств), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данные органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.

Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях. Рассмотрим некоторые из них и соотнесем с интересующей нас сферой отношений.

Государственная управленческая деятельность представляет собой осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления.

Область государственного управления — группа отраслей государственного управления, объединенная по признаку основного назначения (управление экономической сферой, управление в социально-культурной и административно-политической областях). Управление государственной собственностью означает прежде всего управление процессом ее эффективного использования, а также ее воспроизводства в необходимом масштабе и качестве.

Отрасль государственного управления — система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления. Государственная собственность играет важнейшую роль в обеспечении экономической стабильности государства и позволяет ему выполнять свои социальные функции, например: создает материальные предпосылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала, позволяет сглаживать удары кризисов, используя государственные резервные фонды, позволяет государству быть самостоятельным элементом в экономических правоотношениях с другими субъектами собственности как внутри страны, так и за рубежом, является гарантом многих международных и внутренних договоров и соглашений и т. д.[2]

Сфера государственного управления — комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах. Например, Счетная палата осуществляет контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом и от управления объектами федеральной собственности[3].

Орган государственного управления — субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал. Что касается управления государственной собственностью, то здесь особую роль играет целая система федеральных органов исполнительной власти, в которую входят Правительство РФ, министерства, федеральные службы и агентства, а также другие уполномоченные Правительством РФ специальные органы и государственные представители в акционерных обществах с государственным капиталом и т. д.

Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 14 закрепил, что Правительство РФ осуществляет полномочия по управлению федеральной собственностью. Данная норма весьма широко трактуется, так как под управлением собственностью понимается как текущее управление федеральной собственностью, так и стратегические преобразования структуры собственности в стране[4]. В связи с этим, учитывая огромные масштабы деятельности в данной сфере и необходимость квалифицированного решения управленческих задач, Правительство РФ передает часть своих полномочий по управлению государственной собственностью федеральным органам исполнительной власти.

Например, Министерство экономического развития Российской Федерации является органом исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ. Министерство наделено функциями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, по государственному мониторингу земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и по геодезии и картографии[5].

В Конституции РФ государственной собственности посвящены статьи о равенстве всех форм собственности, об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведения Российской Федерации, разграничении государственной собственности как предмете совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьями 71—73 Конституции Российской Федерации на федеральном уровне решаются вопросы управления федеральной собственностью, а управление государственной собственностью субъекта Российской Федерации составляет предмет ведения субъекта Российской Федерации.

Анализ регионального законодательства позволяет сделать вывод о том, что оно не содержит основных понятий и терминов, а лишь закрепляет различные подходы к определению управления государственной собственностью. Так, под управлением государственной собственностью понимается деятельность государственных органов, участие субъектов Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях, осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения в отношении объектов государственной собственности[6].

Законодательство субъектов Российской Федерации определяет круг отношений, регулируемых законами об управлении государственной собственностью (как правило, исключаются из предмета регулирования бюджетные отношения, отношения, связанные с использованием памятников истории и культуры, природными ресурсами), и круг объектов государственной собственности, называет государственные органы, полномочные ею управлять, описывает формы управления собственностью и общий порядок ведения ее реестров.

Таким образом, реализация права государства на объекты собственности достигается через функционирование системы управления государственной собственностью, представляющей собой совокупность государственных органов законодательной и исполнительной власти, территориальных органов управления, их функций, связей и отношений, а также объектов государственной собственности. В систему обязательно включаются средства связи и вычислительные средства, обеспечивающие эффективное решение информационных и аналитических задач в интересах принятия рациональных управленческих решений.

Для решения задач, стоящих перед системой управления государственной собственностью, необходимо, чтобы ее функционирование было системным и направленным в конечном счете на общенациональную экономическую безопасность страны.

Библиография

1 См.: Большой юридический словарь. URL: http://www.law-enc.net/word/sobstvennost-5596.html

2 См.: Государственная собственность, ее роль, формы, организация управления. URL: http://finedstud.ru/otvety-k-gosudarstvennym-ekzamenam-finansy-i-kredit/151-gosudarstvennaya-sobstvennost-ee-rol-formy-organizaciya.html

3 Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167; 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6954.

4 См.: Бандурин В., Кузнецов В. Управление федеральной собственностью в условиях переходной экономики. URL: http://www.bookorbita.com/index.html

5 См.: Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2867; 2012. № 52. Ст. 7491.

6 См., например: Закон Саратовской области от 12.03.1997 № 13-ЗСО «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Саратовской области»; Закон Свердловской области от 10.04.95 № 9-ОЗ «Об управлении государственной собственностью Свердловской области»; Закон Пензенской области от 08.07.2002 № 375-ЗПО «Об управлении государственной собственностью Пензенской области» и др. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».