Административно-правовые режимы в сфере оборота наркотиков и их прекурсоров: проблемы понимания, формирования, регулирования

А.Н. БОНДАРЬ,

аспирант РГСУ

Статья посвящена проблеме незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров. Рассматривается способ решения данной проблемы путем введения административно-правового режима в сфере оборота наркотиков и их прекурсоров.

Ключевые слова: наркотики, оборот наркотиков, противодействие наркотикам, правовые режимы, административные режимы.

ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGIME FOR DRUG TRAFFICKING AND THEIR PRECURSORS: THE PROBLEM OF UNDERSTANDING, DEVELOPMENT, MANAGEMENT

Bondar A.

IAdministrative and legal regimes in the area of drugs and their precursors: the problem of understanding the formation, regulation. The article is devoted not legal drugs and their precursors. In the article the way to solve this problem through the introduction of administrative and legal framework in the field of narcotics and their precursors.

Keywords: drugs, drug trafficking, drug resistance, legal regimes and administrative regimes.

Незаконное потребление наркотических средств и психотропных веществ является опаснейшей угрозой жизни, здоровью людей и, в конечном итоге, жизнедеятельности государства. По данным общероссийского мониторинга общая численность лиц, допускающих незаконное потребление наркотиков, составляет 5,99 млн. человек, из них 1,87 млн. человек — подростки и молодежь в возрасте до 24 лет[1]. Официальная статистика показывает, что в России на 2009 год число наркоманов оценивается в 503 000 человек. Эти данные учитывают только тех больных, которые добровольно встали на медицинский учет, а реальное количество людей, зависимых от наркотиков — более 6 млн., из чего следует, что 4% населения страны являются наркозависимыми (от общего числа наркоманов в России по статистике: 20% — школьники; 60% — молодежь в возрасте 16-30 лет; 20% — люди более старшего возраста)[2].

Указанная ситуация, а также динамика изменений, происходящих в России и в мире, возникновение новых вызовов и угроз, связанных с активизацией деятельности транснациональной преступности, появление новых видов наркотических средств и психотропных веществ, усиление негативных тенденций, таких как устойчивое сокращение численности населения России, вследствие расширения масштабов незаконного распространения наркотиков обусловили необходимость принятия Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года[3].

Правонарушения, связанные с наркотическими средствами, характеризуются как антиобщественные, противоправные и наказуемые деяния, посягающие на общественные отношения в области охраны здоровья. Они совершаются путем нарушения установленного государством режима контроля над наркотическими средствами и направлены на их незаконное распространение и потребление[4].

Одним из основных средств противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ являются административно-правовые режимы. В настоящее время административно-правовые режимы границы, торговли и ввоза грузов на территорию Российской Федерации крайне размыты и не позволяют организовывать эффективное пресечение наркотрафика[5]. На эффективности государственной антинаркотической политики отрицательно сказывается отсутствие государственной системы мониторинга развития наркоситуации и т.д.

На фармацевтическом рынке существуют лекарственные средства, входящие в группы веществ, подлежащих особому контролю в Российской Федерации, так как на них распространяются специальные правовые нормы, в том числе административного, уголовного и международного права[6].

Возможность пересечения наркокурьерами границы существенно облегчает действие полусотни международных, межправительственных и межведомственных соглашений, сопряженных с режимами пересечения государственной границы, которые, по сути, девальвировали инструменты контроля.

По нашему мнению, все вышесказанное свидетельствует о том, что эффективное регулирование оборота наркотических средств и психотропных веществ возможно лишь при условии одновременной, длящейся реализации целого блока мероприятий (средств и способов), т.е. посредством режимного правового регулирования.

В пользу именно режимного управления рассматриваемой сферой свидетельствует и перечень основных направлений противодействия. Так, к основным стратегическим задачам в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров следует причислить:

1) разработку и внедрение государственной системы мониторинга наркоситуации в Российской Федерации;

2) создание и реализацию общегосударственного комплекса мер по пресечению незаконного распространения наркотиков и их прекурсоров на территории Российской Федерации;

3) выработку мер противодействия наркотрафику на территории Российской Федерации, адекватных существующей наркоугрозе;

4) обеспечение надежного государственного контроля за легальным оборотом наркотиков и их прекурсоров;

5) совершенствование организационного, нормативно-правового и ресурсного обеспечения антинаркотической деятельности. В современной юридической литературе даются различные определения понятия административно-правового режима.

Так, например, И.И. Матузов и А.В. Малько рассматривают правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Это система условий и методов осуществления правового регулирования, т.е. это  функциональная характеристика права[7].

Д.Н. Бахрах под правовым режимом понимает совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих определенную деятельность людей. Специальное правовое регулирование связано с объектами деятельности (режим наркотических, культурных ценностей и др.), временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего — сочетанием этих факторов.

Как верно отмечают некоторые административисты, правовой режим, с одной стороны, объединяет разнообразный юридический инструментарий, заставляя его работать на единых правовых началах, а с другой — обеспечивает его дифференциацию, создавая различные условия реализации прав и обязанностей субъектов в зависимости от целей и задач, времени и места совершения деятельности, обстановки, которая складывается под влиянием факторов внешней среды[8].

Следовательно, правовой режим представляет собой официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования.

Нам представляется, что если опустить множество приводимых авторами уточняющих характеристик, то сущностное определение может быть следующим:

—административно-правовой режим — это определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредствованное централизованным порядком и императивным методом юридического воздействия.

Характерными признаками административно-правовых режимов являются:

—определенное специальными нормами права поведение физических и юридических лиц;

—вынужденная детальная регламентация деятельности государственных органов и общественных организаций;

—введение дополнительных правил или изъятие из общеобязательных норм правовых норм;

—установление особого контроля за надлежащим соблюдением правопорядка в сфере действия особого режима и установление некоторых ограничительных мер.

Каждый из правовых режимов представляет собой самостоятельный правовой институт с организационными обеспечивающими элементами, направленный на установление оптимальных, с точки зрения государства, отношений в конкретной, сравнительно узкой, однако жизненно важной сфере, которая обеспечивает безопасность лица, общества, государства.

Таким образом, административно-правовой режим — это основанный на нормах административного права, отличающийся от обычного порядок регулирования жизнедеятельности граждан, функционирования органов государства, предприятий, учреждений и других организаций в тех сферах, где требуются дополнительные административно-правовые средства для обеспечения государственной, общественной и личной безопасности; поддержания правопорядка и т.д.

Административно-правовые режимы ставят перед собой цель создание на пути правонарушителей надежных правовых барьеров, которые бы затрудняли или же полностью исключали достижение противоправных целей[9].

В федеральных законах регламентированы общие и особые права и обязанности субъектов управленческих отношений в сфере осуществления задач и функций административно-правового режима, которые в свою очередь могут быть изменены подзаконными актами, что требует установления особых режимов административно-предупредительного характера. В итоге административно-правовой режим как совокупность государственных мер и средств административно-правового характера, основанных на нормах законодательства и определяющих особый порядок осуществления административно-правовых отношений в неординарных для них условиях с целью уменьшения вероятности дезорганизации отношений в сфере государственного управления и последующего приведения управленческих отношений к упорядочению и стабилизации.

Назначение административно-правовых режимов в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков и психотропных веществ заключается в регулировании особых государственных состояний с помощью системы специальных средств. К таким средствам относятся: 1) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах; 2) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим;

3) строгая система контроля и ответственности за деятельностью рамках административно-правового режима; 4) более широкое применение ограниченно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права; 5) наличие специальных организационных, технических материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.).

Административно-правовые режимы в сфере оборота наркотиков и психотропных веществ носят комплексный характер. Комплексные административно-правовые режимы — это урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации. Комплексные административно-правовые режимы характеризуются неперсонифицированным, т.е. нормативным характером в отношении субъектов или объектов управленческого воздействия. Комплексных административно-правовых режимов достаточно много и реализуются они во всех сферах государственного управления.

Административно-правовые режимы в сфере оборота наркотиков и психотропных веществ включают элементы административно-правовых режимов в сфере таможенной политики, лицензирования и т.д. Например, под системой защиты территории Российской Федерации от контрабандного ввоза наркотиков из-за рубежа подразумевается комплекс мер, направленных на укрепление режима границ через организационно-техническое и административно-правовое регулирование. В основе административно-правового режима обеспечения таможенного дела лежат нормы административного права, объединенные предметной направленностью на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере таможенного дела, и ориентированные на обеспечение выполнения определенных функций и действий в этой сфере со стороны таможенных органов, физических и юридических лиц[10] .

Лицензионно-разрешительная система в сфере оборота наркотиков и психотропных веществ, также обладает всеми характерными чертами административно-правовых режимов, устанавливаемых в интересах безопасности личности, общества и государства. Так же как и любой административно-правовой режим, она устанавливается федеральными законами, предусматривает регламентацию деятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций, а также поведения граждан в определенной области общественной жизни; регистрацию, учет и контроль определенных действий, приемов и средств; систему разрешений (лицензий) на осуществление определенных действий (или видов деятельности); запрещение или ограничение отдельных действий и т.п. Кроме того, за нарушение установленных правил лицензионно-разрешительной системы законодательством РФ предусматривается административная и уголовная ответственность. Вместе с тем наиболее существенным (определяющим) признаком лицензионно-разрешительной системы является лежащий в ее основе порядок получения лицензий или разрешений на осуществление определенных действий (или отдельных видов деятельности).

Достижение основной цели административно-правовых режимов в сфере оборота наркотиков и психотропных веществ могут быть осуществлены на основе сбалансированного и обоснованного сочетания мер по следующим направлениям[11]:

1) сокращение предложения наркотиков путем целенаправленного пресечения их нелегального производства и оборота внутри страны, противодействия наркоагрессии;

2) сокращение спроса на наркотики путем совершенствования системы профилактической, лечебной и реабилитационной работы;

3) развитие и укрепление международного сотрудничества в сфере контроля над наркотиками.

Режимные мероприятия, осуществляемые в рамках административно-правового режима обеспечения оборота наркотиков и психотропных веществ, в конкретной ситуации могут привести к частному предупреждению, а нередко и к пресечению противоправной деятельности.

Таким образом, главная задача административно-правового режима обеспечения оборота наркотиков и психотропных веществ заключается в соответствующей правовой регламентации и поддержании желаемого развития правоотношений, возникающих в процессе защиты экономических интересов страны и обеспечения безопасности Российской Федерации в сфере оборота наркотиков и психотропных веществ в Российской Федерации и обеспечении должной реализации прав лиц в охраняемой сфере.

Административно-правовой режим обеспечения оборота наркотиков и психотропных веществ можно рассматривать:

- во-первых, в качестве одного из элементов общегосударственной системы мер обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, - во-вторых — как элемент механизма государственно-правового регулирования оборота наркотиков и психотропных веществ в Российской Федерации.

При таком подходе административно-правовой режим обеспечения наркотиков и психотропных веществ можно отнести к функциональным административно-правовым режимам, используемым государством в сфере управления и обеспечения безопасности страны. Функциональная характеристика режима — это система условий и методов осуществления правового регулирования, как бы «распорядок» действия права[12].

Таким образом, наиболее актуальные вопросы административно-правовых режимов в сфере оборота наркотиков и психотропных веществ обусловлены разработкой механизмов: существенного сокращения предложения наркотиков и спроса на них; создания и функционирования государственной системы мониторинга наркоситуации в Российской Федерации; по пресечению незаконного распространения наркотиков и их прекурсоров как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации; противодействия наркотрафику на территории Российской Федерации; надежного государственного контроля за легальным оборотом наркотиков и их прекурсоров; организационного, нормативно-правового и ресурсного обеспечение антинаркотической деятельности.

Литература

1.            Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право : учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. М.: Норма, 2007.

2.            Долгополов А.А. Понятие и виды нормативных правовых актов, образующих административно-правовые режимы /А.А. Долгополов // Российский следователь. — 2006. — № 9.

3.            Долгополов А.А. Правовая регламентация административно-правовых режимов / А.А. Долгополов // Вестник Московского университета МВД России. — 2006. — № 6.

4.            Жеребцов А.Н.  Миграционно-правовые режимы: теория и практика административно-правового регулирования : монография / А.Н. Жеребцов. — Волгоград : Изд-во Волгогр. ин-та экон., социол. и права, 2009. — 264 с.

5.            Звоненко, Д.П. Административное право: Учебник. / Д.П. Звоненко, А.Ю. Малумов, Г.Ю. Малумов. — М.: ЮСТИЦ ИНФОРМ, 2007.

6.            Иванов В. О наркоситуации в Российской Федерации // Наркоконтроль. — 2008. — № 3.

7.            Марченко Р.А. Административно-правовой режим обеспечения таможенного дела / Р.А. Марченко // Административное право и процесс. — 2009. — № 1.

8.            Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики / Н.И. Матузов, А.В. Малько // Правоведение. — 1996. — № 1. — С. 32.; Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы / В.Б. Рушайло. — М., 2000.

9.            Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права : учебник. М.: Юристъ, 2004. — 512 с.

10.          Махарадзе Н.С. Проблемы производства по делу об административных правонарушениях в сфере оборота наркотиков / Н. С. Махарадзе  // Российская юстиция.    2006.   № 7.

11.          Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности / В.Д. Мельгунов. — Москва : Изд -во Волтерс Клувер 2008. — 160с.

12.          Новикова Н.В. О мерах государственного контроля оборота наркотических средств и психотропных веществ в Российской Федерации / Н.В. Новикова, В.Н. Тарасевич // Вестн. ПГФА. — 2007. — № 3.

13.          О федеральной целевой программе «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы : постановление Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. № 561 (в. ред. от 23 апреля 2006г. № 157) // СЗ РФ. — 2006.  — № 13.  — Ст. 1409.

14.          Подгорбунских, Н.И. Лицензирование деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ / Н.И. Подгорбунских, Н.М. Николаева, Е.В. Толстова // Новая аптека. — 2003. — № 6.

15.          Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура / И.С. Розанов // Государство и право. — 1996. — № 9.

16.          Рушайло В.Б. Административно- правовые режимы :  монография / В.Б. Рушайло. — М.: Изд-во «Щит-М», 2000. — 264 с.; Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью : монография / С.С.  Маилян. — М. : Закон и право, ЮНИТИ-ДАНА, 2003. — 214 с.

17.          Сидоров Э.Т. Административно-правовое принуждение в условиях специальных административно- правовых режимов : монография. / Э.Т. Сидоров. — М. : Изд-во Моск. ун-та МВД России, 2004. — 181 с.

18.          Статистика наркомании в России // Ребилитационный центр «Путь к свободе». — (http://ksvobode.com/sraristic.html).

19.          Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года : указ Президента Российской Федерации от 9 июня 2010 г. № 690 // СЗ РФ.  — 2010. — № 24. — Ст. 3015.

20.          Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. — М., 2001.

21.          Хесина Н.М. Административно-правовое обеспечение режима законности и правопорядка в Российской Федерации : монография. / Н.М. Хесина / под ред.: Кикоть В.Я. — М. : ЮНИТИ-ДАНА , 2004. — 144с. и др.

22.          Четвериков В.С. Административное право. // В.С. Четвериков. — Ростов н/Д.: Феникс, 2004.

Библиография

1 О федеральной целевой программе «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы : постановление Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. № 561 (в. ред. от 23 апреля 2006 г. № 157) //  СЗ РФ. — 2006.  — № 13.  — Ст. 1409.

2 См.: Статистика наркомании в России // Ребилитационный центр «Путь к свободе». — (http://ksvobode.com/sraristic.html).

3 Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года : указ Президента РФ от 9 июня 2010 г. № 690 // СЗ РФ. — 2010. — № 24. — Ст. 3015.

4 Махарадзе Н.С. Проблемы производства по делу об административных правонарушениях в сфере оборота наркотиков   // Российская юстиция. 2006.  № 7. — С. 42.

5 См.: Иванов В. О наркоситуации в Российской Федерации // Наркоконтроль. — 2008. — № 3. — С. 2-5.

6 Новикова Н.В. О мерах государственного контроля оборота наркотических средств и психотропных веществ в Российской Федерации / Н.В. Новикова, В.Н. Тарасевич // Вестн. ПГФА. — 2007. — № 3. — С. 93-96.; Подгорбунских Н.И. Лицензирование деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ / Н.И. Подгорбунских, Н.М. Николаева, Е.В. Толстова // Новая аптека. — 2003. — № 6. — С. 17-24.

7  См. подробнее: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права : учебник. М.: Юристъ, 2004. — 512 с.

8  Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право : учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. М.: Норма, 2007. — С. 479.

9 Долгополов А.А. Понятие и виды нормативных правовых актов, образующих административно-правовые режимы /А.А. Долгополов // Российский следователь. — 2006. — № 9. — С.43-47; Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности / В.Д. Мельгунов. — М. : Волтерс Клувер 2008. — 160 с.; Жеребцов А.Н.  Миграционно-правовые режимы: теория и практика административно-правового регулирования : монография / А.Н.               Жеребцов. — Волгоград : Изд-во Волгогр. ин-та экон., социол. и права, 2009. — 264 с.; Рушайло В.Б. Административно- правовые режимы :  монография / В.Б. Рушайло. — М.: Изд-во «Щит-М», 2000. — 264 с.; Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью : монография / С.С.  Маилян. — Москва : Закон и право, ЮНИТИ-ДАНА, 2003. — 214 с.

10 См.: Марченко Р.А. Административно-правовой режим обеспечения таможенного дела / Р.А. Марченко // Административное право и процесс. — 2009. — № 1.

11 См. : Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года : указ Президента Российской Федерации от 9 июня 2010 года № 690 //  СЗ РФ. — 2010. — № 24. — Ст. 3015.

12 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики / Н.И. Матузов, А.В. Малько // Правоведение. — 1996. — № 1. — С. 32.; Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы / В.Б. Рушайло. — М., 2000. — С. 14; и др.