Административно-правовые средства обеспечения авиационной безопасности в Российской Федерации

С.Г. ВОЛКОВ,
соискатель Московского гуманитарного университета
 
Обеспечение авиационной безопасности имеет весьма актуальное значение. Нельзя представить себе развитие экономики и социальной сферы без авиационного транспорта. Его востребованность подтверждается тем, что в России зарегистрировано 183 авиакомпании, на 25 из которых приходятся почти все авиаперевозки.
В 2006 году отечественные авиакомпании обслужили 38 млн воздушных пассажиров, что на 8,5% больше, чем в 2005 году.
 
Несмотря на большое значение авиационного транспорта, уровень авиационной безопасности оставляет желать лучшего. Тревожное состояние в сфере авиационной безопасности подтверждают следующие данные.
За 9 месяцев 2006 года в нашей стране произошло четыре авиакатастрофы, в которых погибло 300 человек. Разбились два вертолета «Ми-8Т», самолет «А-310» авиакомпании «Сибирь» и «Ту-154» авиакомпании «Пулковские авиалинии». На регулярных авиалиниях на всей планете в год погибают 1500—1600 человек[1].
Причин критического положения дел в сфере обеспечения авиационной безопасности достаточно много. Одна из них — недооценка административно-правовых средств обеспечения авиационной безопасности. Нормами административного права определяется режим эксплуатации воздушного транспорта, меры ответственности за нарушение авиационных правил, а также режим контроля за соблюдением порядка эксплуатации авиационного транспорта. Совершенствование административно-правового режима использования авиационного транспорта позволит изменить ситуацию в этой сфере жизнедеятельности.
Около 37% россиян боятся летать самолетами отечественных авиакомпаний, хотя и пользуются самолетами, 14% — боятся и не летают, 35% считают, что от судьбы не уйдешь, 14% — не боятся летать, мотивируя это тем, что на дорогах гибнет больше людей, чем в небе.
В России сохраняются проблемы с обеспечением авиационной безопасности. На актуальные проблемы авиационной безопасности обращает внимание и тот факт, что некоторым российским авиакомпаниям запрещено летать в государства Европейского союза. Исправить ситуацию с обеспечением авиационной безопасности может совершенствование правовой базы, которая будет регламентировать порядок использования авиационного транспорта. Значительное место среди правовых средств, задействованных в обеспечении авиационной безопасности, должно отводиться административно-правовым средствам. Их реализация может способствовать противодействию терроризму на объектах воздушного транспорта.
Как показывает исследование, 70% террористических акций совершается на объектах транспорта или с использованием транспортной инфраструктуры[2].
После террористических актов 11 сентября 2001 г. в США во всех аэропортах мира стали предприниматься беспрецедентные меры обеспечения авиационной безопасности. Не является исключением и Россия. Обеспечение авиационной безопасности необходимо для нормального функционирования воздушного транспорта, а также для защиты жизни пассажиров.
Безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (ст. 1 Закона РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности»). Для обеспечения каждого вида общественной безопасности существуют свои административно-правовые средства. Прежде чем изучить понятие и содержание авиационной безопасности как объекта административно-правового регулирования, необходимо определить, что понимается под категориями «безопасность» и «общественная безопасность»[3].
С.В. Степашин, исследуя категорию «безопасность» с общетеоретических позиций, пришел к следующему выводу. Одним из условий нормального развития человека и общества является безопасность государства. Под безопасностью государства  понимается защищенность качественного состояния общественных отношений, обеспечивающих прогрессивное развитие человека и общества в конкретных исторических и природных условиях, от опасностей, источником возникновения которых являются внутренние и внешние противоречия[4]. По мнению Б.П. Кондрашова, безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов объектов безопасности — личности, общества и государства, обеспечиваемых субъектами безопасности, от общественно опасных деяний и иных вредоносных явлений социального, техногенного и природного характера посредством использования системы мер и средств, предусмотренных законом[5].
В законодательстве отсутствует определение «общественная безопасность», имеются лишь определения различных ее видов — безопасность пожарная, дорожного движения, экологическая и др. В основе деления общественной безопасности на различные виды лежат круг и характер общественных отношений, складывающихся в той или иной сфере жизнедеятельности.
В административно-правовой литературе к сфере общественной безопасности обычно относят те общественные отношения, которые связаны с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при неправильном пользовании ими. В сферу общественной безопасности включаются отношения людей, связанные с соблюдением правил, обеспечивающих безопасность дорожного движения; правил производства строительных и ремонтных работ в общественных местах; правил противопожарной безопасности; правил пользования предметами, подпадающими под лицензионно-разрешительную систему, и др.[6]
Как считает, Л.М. Розин, «общественная безопасность представляет собой систему отношений, складывающихся в соответствии с правовыми нормами при использовании объектов, представляющих повышенную опасность для общества, или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями и другими чрезвычайными обстоятельствами»[7]. Этим определением охвачены далеко не все элементы такого сложного социально-правового явления, как общественная безопасность.
Б.П. Кондрашов рассматривает общественную безопасность как разновидность социальной безопасности, под которой понимает систему общественных отношений, урегулированных правовыми нормами в целях обеспечения безопасности личности, общественного спокойствия, благоприятных условий для труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных органов, общественных объединений, организаций от угрозы, исходящей от преступных и иных противоправных деяний, нарушения порядка пользования источниками повышенной опасности, предметами и веществами, изъятыми из гражданского оборота, явлений негативного техногенного и природного характера, а также других особых обстоятельств[8]. Анализ этого определения позволяет выявить основные источники, содержащие в себе угрозу общественной безопасности.
Угрозы общественной безопасности можно дифференцировать на следующие группы:
· технические средства, созданные людьми для удовлетворения своих потребностей (механизмы, машины, приборы и т. п.);
· стихийные бедствия природного характера;
· предметы и вещества, подпадающие под разрешительную систему;
· факторы социального и личного характера.
Большое значение приобретает знание видов общественной безопасности, что способствует выработке стратегии и тактики, а также организации всей системы обеспечения безопасности с помощью административно-правовых средств. В основание классификации положены наиболее существенные признаки. К ним относятся прежде всего объекты безопасности и характер источника угрозы. По характеру источника угрозы можно выделить безопасность от угроз, исходящих от окружающей среды, и безопасность, источником угроз которой являются люди и социальные системы.
Каждый вид безопасности имеет свои критерии деления. Так, угрозы, исходящие от окружающей среды, могут иметь стихийный характер и происходить независимо от деятельности человека. Но в то же время человеческая деятельность привела к созданию так называемых искусственных природных угроз. К ним относятся источники повышенной опасности (взрывчатые вещества, транспортные средства, различные виды оружия и т. п.) и экологические угрозы, являющиеся следствием неразумного воздействия человека на природу. Поэтому безопасность от природных угроз можно разделить на три подвида: 1) безопасность от стихийных явлений природы; 2) безопасность от техногенных угроз; 3) безопасность от экологических угроз[9].
Под авиационной безопасностью В.И. Козлов понимает защищенность авиации от актов незаконного вмешательства[10], Р.Н. Хрущев — необходимое слагаемое безопасности полетов, которая обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, службами авиационной безопасности авиационных организаций, а также специально уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральным законом[11]. Аналогичное определение этого вида безопасности дается в ст. 83 Воздушного кодекса РФ (ВК РФ), однако оно не может быть признано удовлетворительным, поскольку не включает в себя целый ряд элементов, реализация которых может способствовать обеспечению безопасности пассажиров воздушного транспорта.
Авиационная безопасность — это состояние защищенности пассажиров воздушного транспорта, объектов гражданской авиации от угроз техногенного, природного и террористического характера.
Не менее важной категорией в сфере обеспечения правопорядка на воздушном транспорте является общественный порядок. По мнению Б.П. Кондрашова, общественный порядок и общественная безопасность взаимосвязаны и взаимообусловлены, поскольку укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности[12].
Административно-правовые средства охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах гражданской авиации:
· предотвращение доступа посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта или аэродрома;
· охрана воздушных судов на стоянках в целях исключения возможности проникновения на воздушные суда посторонних лиц;
· исключение возможности незаконного провоза на воздушном судне оружия, боеприпасов, взрывчатых, радиоактивных, отравляющих, легковоспламеняющихся веществ и других опасных предметов и веществ и введение особых мер предосторожности при разрешении их провоза;
· предполетный досмотр, а также послеполетный досмотр в случае его проведения в соответствии с Законом РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции»;
· реализация мер противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность в области авиации и иных мер, в том числе мер, осуществляемых с участием правоохранительных органов.
Службы авиационной безопасности имеют право задерживать для передачи правоохранительным органам лиц, нарушивших требования авиационной безопасности, а также багаж, грузы и почту, содержащие предметы и вещества, запрещенные к воздушным перевозкам, а в случаях, если жизни или здоровью пассажиров, членов экипажа воздушного судна или других граждан угрожает опасность, применять меры в соответствии с законодательством. Сотрудникам служб авиационной безопасности при исполнении служебных обязанностей разрешается носить и применять служебное оружие в порядке, установленном федеральными законами.
Требования авиационной безопасности и порядок их выполнения устанавливаются федеральными авиационными правилами. При осуществлении контроля за обеспечением авиационной безопасности должностные лица федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области контроля (надзора) на транспорте, и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области внутренних дел, вправе:
· осуществлять проверку соблюдения правил проведения предполетного досмотра, а также пропускного и внутриобъектового режимов;
· запрашивать и получать от руководителей, должностных лиц организаций, служб авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделений ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, служб авиационной безопасности авиационных организаций, а также от перевозчиков, грузоотправителей и иных организаций документы и информацию, необходимые для выполнения задач, связанных с обеспечением авиационной безопасности;
· давать руководителям организаций обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований авиационной безопасности и проверять исполнение этих предписаний;
· сопровождать воздушное судно во время полета при наличии информации о возможности нарушения требований авиационной безопасности;
· задерживать багаж, грузы и почту, содержащие предметы и вещества, запрещенные к воздушным перевозкам.
КоАП РФ предусматривает ответственность за действия, угрожающие безопасности полетов (ст. 11.3), за нарушение правил использования воздушного пространства (ст. 11.4), нарушение правил безопасности эксплуатации воздушных судов (ст. 11.5), нарушение правил перевозки опасных веществ, крупногабаритных или тяжеловесных грузов (ст. 11.14), нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте (ст. 11.16) и др.
Правовые средства охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах гражданской авиации содержатся в следующих актах:
· международно-правовых — в конвенциях о международной гражданской авиации (1944) и о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (1971), Меморандуме о понимании между Правительством СССР и Правительством США о сотрудничестве в области безопасности гражданской авиации (1991), Протоколе о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющем Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (1988), Соглашении государств СНГ о сотрудничестве по обеспечению защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства (1995);
· законах и иных нормативных правовых актах России — в ВК РФ, КоАП РФ, Федеральных авиационных правилах лицензирования деятельности в области гражданской авиации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 24.01.1998 № 85, Федеральных правилах использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22.09.1999 № 1084, федеральных авиационных правилах «Требования по авиационной безопасности к эксплуатантам авиации общего назначения», утвержденных приказом Минтранса России от 27.03.2003 № 29.
Большое количество нормативных правовых актов затрудняет их применение, поэтому было бы вполне оправданно принять федеральный закон «Об авиационной безопасности Российской Федерации». Предписания этого акта способствовали бы эффективной реализации административно-правовых средств охраны общественного порядка и обеспечению общественной безопасности на объектах гражданской авиации России.
 
Библиография
1 См.: Воздушная тревога // РГ. 2006. 1 дек.
2 См.: Хрущев Р.Н. Безопасность на воздушном транспорте: правовые основы и прокурорский надзор // Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте в таможенных органах. — М., 2006. С. 42; Алексеев Л. Безопасность транспорта // Законность. 2005. № 10. С. 5; Сорокин В.Л., Рыбчинский А.И. Организующая и координирующая роль прокуратуры в борьбе с терроризмом на транспорте // Право: теория и практика. 2005. № 16. С. 41; Рагозин В.Ю. О мерах законодательного обеспечения безопасности на объектах транспортного комплекса, принимаемых Министерством транспорта Российской Федерации // Вестн. МВД России. 2005. № 4. С. 7.
3 См.: Рушайло В.Б. Общественная безопасность как объект режимного регулирования // Правовые вопросы национальной безопасности. 2005. № 3. С. 21.
4 См.: Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — СПб., 1994. С. 10.
5 См.: Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. — М., 1998. С. 6.
6 См.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. — М., 1996. С. 32.
7 Розин Л.М. Вопросы юрисдикционной деятельности органов внутренних дел // Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. — М., 1983. С. 80.
8 См.: Кондрашов Б.П. Указ. соч. С. 8.
9 См.: Рушайло В.Б. Указ. ст. С. 19.
10 См.: Козлов В.И. Авиационная безопасность и права граждан // Юридический консультант. 2006. № 5. С. 9.
11 См.: Хрущев Р.Н. Указ. соч. С. 42.
12 См.: Кондрашов Б.П. Указ. соч. С. 18.