Административно-правовые средства охраны общественного порядка и права граждан на проведение публичных мероприятий в России

М.М. ЗВЯГИН,

соискатель МосУ МВД России, прокурор транспортной прокуратуры

Проведение гражданами собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований является важным демократическим завоеванием. Право граждан на проведение публичных мероприятий относится к неотъемлемым и основополагающим функциональным элементам демократического общества[1]. Как полагал А.В. Дайси, «право собираться есть не что иное, как результат взгляда судов на индивидуальную свободу личности и индивидуальную свободу слова»[2].

В ходе собраний, митингов, демонстраций и других массовых публичных мероприятий осуществляется защита гражданами своих субъективных прав. Посредством публичных мероприятий граждане могут привлечь внимание органов власти к важнейшим социальным проблемам. Кроме того, публичные мероприятия служат средством реализации и удовлетворения гражданами не только их социально-политических, но и культурных прав. По мнению Ю.А. Дмитриева, «через свободу манифестаций осуществляется связь между гражданином и государством — это форма непосредственной демократии, при помощи манифестаций осуществляется и поддержка гражданами действий государственных и общественных органов и организаций, а также отдельных политических деятелей и должностных лиц»[3].

Во многих международно-правовых актах, а также в Конституции РФ закреплено право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Однако не всегда изначально мирные публичные мероприятия не таят в себе угрозы нарушению общественного порядка и спокойствию граждан. За последние годы мирные по своей сути собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования превращались в массовые побоища, в ходе которых происходили массовые, групповые нарушения общественного порядка, создавалась реальная угроза жизни и здоровью граждан, а также их собственности.

Успешная организация и проведение массовых мероприятий зависят прежде всего от обеспечения образцового общественного порядка органами внутренних дел[4]. В целях охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований необходим комплекс административно-правовых средств, которые создали бы административно-правовой режим при проведении соответствующего публичного мероприятия.

В научной литературе по административному праву существуют различные точки зрения относительно категории «общественный порядок». Общественный порядок рассматривается в широком и узком (специальном) значении. Так, М.И. Еропкин определяет общественный порядок в широком смысле слова и понимает под ним обусловленную потребностями общества, отвечающую интересам народа систему общественных отношений. Она регламентируется социальными нормами в целях обеспечения неприкосновенности личности, чести, достоинства и иных прав граждан, охраны собственности, обеспечения спокойствия в общественных местах, создания нормальных условий для бесперебойной деятельности государственных и общественных организаций, для общения людей[5].

А.В. Серегин отмечает, что под общественным порядком как объектом правовой охраны следует рассматривать взаимосвязанную совокупность (систему) общественных отношений, установление которых обеспечивает поддержание ритмичности и слаженности наиболее значимых процессов общественной жизни, обстановки спокойствия, благоприятных внешних условий для трудовой деятельности, быта и отдыха людей, а также соблюдение требований общественной нравственности, уважение чести и достоинства личности[6].

Одно из основных различий в понятии общественного порядка у этих исследователей состоит в том, что М.И. Еропкин, определяя круг отношений, выделяет в качестве главного критерия место их возникновения и развития (общественные места), а А.В. Серегин — содержание отношения.

По мнению А.В. Готовцева, если «общественный порядок — это обеспечение безопасности людей, то общественная безопасность — это и сохранность имущества, и нормальная работа источников повышенной опасности, представляющих угрозу для человека и общества. Отсюда следует вывод, что общественная безопасность несколько шире общественного порядка»[7]. Такое утверждение нельзя признать точным, поскольку даже в названии главы 20 КоАП РФ термины «общественный порядок» и «общественная безопасность» употребляются как родовые, за каждым из которых кроется самостоятельное содержание.

Исследование административно-правовых средств охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований было бы неполным без определения такой категории, как «общественное место». Связано это с тем, что публичные мероприятия проводятся, как правило, в общественных местах. Общественные места имеются во всех населенных пунктах, как сельских, так и городских, но именно в относительно крупных городах, где возникают большие скопления людей, они делают проблему общественного порядка актуальной и обусловливают его охрану[8].

Аксиоматично, что общественный порядок связан с общественным местом. По мнению А.П. Коренева, в законодательстве понятие «общественное место» не определяется. Однако в нем содержится примерный перечень общественных мест: улицы, площади, парки, вокзалы, аэропорты[9].

В Законе РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» (далее — Закон о милиции) указывается, что милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана обеспечивать правопорядок на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах (п. 8 ст. 10). Указ Президента РФ от 24.05.1993 № 765 «Об утверждении Временного положения о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города» в качестве общественных мест называл улицы, площади и др.

В научной литературе к общественным местам принято относить места общения людей в целях удовлетворения различных жизненных потребностей. Общественное место связывается с пребыванием в нем людей, ибо нарушение правил поведения в местах общения людей одной личностью затрагивает интересы другой личности, группы людей, общества[10].

Общественные места можно классифицировать на следующие группы:

· постоянные, доступ в которые открыт в любое время, — улицы, площади, скверы, дворы домов и др.;

· периодические — как правило, помещения, предназначенные для обслуживания населения в определенные часы, — организации торговли, общественный транспорт, социально-культурные учреждения и др.,

· эпизодические, в которых общение людей носит случайный характер, — лесная поляна, пляж за пределами населенного пункта во время проведения там каких-либо мероприятий или массового отдыха граждан.

Публичные мероприятия могут проводиться практически в любых общественных местах, хотя в некоторых случаях законом устанавливаются ограничения и запреты на их проведение. Так, согласно Федеральному закону от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» проведение несанкционированных собраний, митингов, демонстраций и других общественных мероприятий на территории ядерной установки или пункта хранения и в их санитарно-защитных зонах запрещается. Механизм реализации конституционного права граждан на проведение мирных публичных мероприятий определен Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — Закон о собраниях). В этих и иных нормативных правовых актах закреплены административно-правовые средства охраны права граждан на проведение публичных мероприятий.

Впервые механизм реализации права граждан на проведение публичных мероприятий был закреплен в Именных высочайших указах Правительствующему Сенату от 12.10.1905 «Об установлении временных мер в дополнение действующих постановлений о собраниях», от 04.03.1906 «О временных правилах о собраниях» и в постановлении Временного правительства от 12.04.1917 «О собраниях и союзах». Как отмечает И.С. Колосов, «на протяжении истории развития советского конституционного законодательства право на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования эволюционировало от права на свободу собраний, митингов и шествий 1918 г. до права на митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирования в 1978 г.»[11].

В советский период нашей истории был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28.07.1988 «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР». В 90-х годах прошлого века принят Указ Президента РФ от 25.05.1992 № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования».

Основным законодательным актом, содержащим административно-правовые средства охраны общественного порядка при проведении и организации собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, является Закон о собраниях. Федеральный закон от 13.12.1996 № 60-ФЗ «Об оружии» определяет, что на территории России запрещается ношение гражданами оружия при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других массовых публичных мероприятий (ст. 6). Согласно Закону о милиции запрещается применять специальные средства при пресечении незаконных собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций ненасильственного характера, которые не нарушают работу транспорта, связи, организаций (ст. 14).

Административная ответственность в сфере организации и проведения публичных мероприятий — это мера административного принуждения, которая применяется за совершение административного правонарушения, реализующаяся в административно-процессуальном порядке путем применения санкций норм Особенной части КоАП РФ.

Субъектами ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, а точнее субъектами ответственности за нарушение порядка организации и проведения соответствующего публичного мероприятия, являются:

· граждане — организаторы митинга, собрания и др.;

· граждане, участвующие в митинге, собрании;

· граждане и должностные лица, которые своими действиями либо бездействием препятствуют проведению соответствующего публичного мероприятия.

И.И. Веремеенко, В.Ф. Воробьев, А.Ю. Якимов правильно отмечают, что при квалификации правонарушений, связанных с нарушением порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, необходимо абсолютно точно разграничение участников и случайных лиц, наблюдавших за проведением того или иного мероприятия и не подлежащих привлечению к ответственности[12].

Административная ответственность представляет собой разновидность юридической ответственности вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения лицом требований норм административного законодательства. Эта ответственность выражается в неотвратимости реагирования государства на административные правонарушения.

Административной ответственности присущи общие признаки юридической ответственности, вместе с тем она характеризуется своеобразным проявлением этих признаков. Административная ответственность сопровождается порицанием противоправного поведения физического или должностного лица от имени государства в лице его уполномоченных на то органов — суда, органов и должностных лиц — субъектов административной юрисдикции.

Административная ответственность является правовой ответственностью, наступающей за административные правонарушения, совершенные в различных отраслях и сферах жизнедеятельности. Законодательство об административных правонарушениях охраняет нормы не только административного права, но и конституционного, финансового, экологического и других отраслей права. Так, предписания КоАП РФ охраняют конституционное право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ).

Административная ответственность, в отличие от других видов юридической ответственности, устанавливается Кодексом РФ об административных правонарушениях и законами субъектов Федерации об административных правонарушениях. Меры административной ответственности, применяемые в сфере организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, устанавливаются только федеральным законодательством.

Нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях может состоять в следующем: проведение несанкционированного митинга, демонстрации, нарушение порядка проведения публичного мероприятия (место, время, маршрут), нарушение установленных законом запретов при проведении публичного мероприятия, например в ходе публичного мероприятия звучат призывы к насильственному свержению основ конституционного строя, делаются экстремистские заявления, разжигается межнациональная рознь.

Административная ответственность предусмотрена в КоАП РФ, в частности, за следующие правонарушения:

· воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, проводимых в соответствии с законодательством, либо участию в них, а равно принуждение к участию в них (ст. 5.38);

· нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ч. 1 ст. 20.2).

К организации публичного мероприятия относятся оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Федерации или орган местного самоуправления; проведение предварительной агитации; изготовление и распространение средств наглядной агитации; другие действия, не противоречащие законодательству, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия;

· нарушение установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ч. 2 ст. 20.2). Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами;

· организацию либо проведение несанкционированных собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов или радиоактивных веществ, а равно активное участие в таких акциях, если это осложнило выполнение персоналом вышеуказанных объектов служебных обязанностей или создало угрозу безопасности населения и окружающей среды (ч. 3 ст. 20.2).

К местам, в которых запрещается проводить публичные мероприятия, относятся:

· территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;

· путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

· пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.

В специальном докладе «О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания», сделанном Уполномоченным по правам человека в РФ в 2007 году, приведен следующий пример.

Житель Екатеринбурга Ш. привлечен к административной ответственности за нарушение порядка проведения пикетирования. Место для проведения пикета было избрано им в пределах видимости Свердловского областного суда, но без захода на окружающий здание суда участок, обозначенный толстой металлической цепью на расстоянии 25—30 м от фасада здания. Посчитав, что металлическая цепь обозначает территорию, непосредственно прилегающую к зданию суда, Ш. проводил пикет за ее пределами, но был задержан сотрудниками милиции. В отношении Ш. был составлен протокол об административном правонарушении.

В ходе рассмотрения дела Ш. мировым судьей выяснилось, что определить границы земельного участка, непосредственно прилегающего к зданию областного суда, невозможно по причине отсутствия необходимого для этого документа — межевого дела. Тем не менее Ш. был признан виновным в пикетировании в запрещенном месте — на территории, непосредственно прилегающей к зданию суда. При этом суд исходил из положений п. 7 ст. 36 ЗК РФ, согласно которому границы и размеры земельного участка определяются с учетом его фактически используемой площади. Такая позиция суда была поддержана во всех судебных инстанциях, включая Верховный суд РФ.

По мнению Уполномоченного по правам человека в РФ, нормативное регулирование, примененное при вынесении всех судебных решений по этому делу, нарушает принцип правовой определенности, поскольку не позволяет гражданину предвидеть фактические и юридические последствия реализации своего конституционного права на мирное собрание. В этой связи Уполномоченный обратился в Конституционный суд РФ с жалобой на несоответствие указанного нормативного регулирования ст. 31 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется органом исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации с учетом особенностей объектов и требований Закона о собраниях. Порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль», включая Красную площадь и Александровский сад, устанавливается Президентом РФ. Публичное мероприятие не может начинаться ранее 7 ч и заканчиваться позднее 23 ч текущего дня по местному времени.

Субъектами, реализующими меры административной ответственности в сфере организации и проведения публичных мероприятий, являются судьи (ст. 23.1 КоАП РФ). Должностные лица органов внутренних дел по этой категории дел уполномочены составлять протокол об административном правонарушении (ст. 28.3).

В отличие от уголовной административная ответственность не влечет за собой судимости, характеризуется меньшей тяжестью наказания и более коротким сроком давности. УК РФ предусматривает ответственность за преступления, представляющие повышенную общественную опасность. Так, ст. 149 установлена уголовная ответственность за незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них либо принуждение к участию в них, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения.

Административная ответственность в сфере организации и проведения публичных мероприятий может наступать и без причинения имущественного ущерба. Административная ответственность базируется на принципах законности; отсутствия ответственности без вины; целесообразности ответственности; неотвратимости ответственности; индивидуализации мер административной ответственности.

Основание освобождения от административной ответственности в сфере организации и проведения публичных мероприятий следует отличать от обстоятельств, исключающих не-

правомерность действия или бездействие, а также нахождение лица, которое во время совершения правонарушения было в состоянии невменяемости[13].

Несмотря на множество законов, предписания которых направлены на охрану общественного порядка при проведении публичных мероприятий, недостаточно нормативных правовых актов, непосредственно регламентирующих деятельность органов внутренних дел по вопросам, связанным с обеспечением охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых публичных мероприятий.

Целесообразно на основании Закона о собраниях принять постановление Правительства РФ, в котором предусмотреть правовой и организационный механизм охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В постановлении следует определить силы и средства, задействованные в охране общественного порядка, механизм функционирования различных субъектов охраны общественного порядка, правовой статус оперативного штаба и др. Эти меры будут способствовать совершенствованию административно-правового регулирования охраны общественного порядка и права граждан на проведение публичных мероприятий.

Библиография

1 См.: Лейбо Ю.И., Толстопятенко Г.П., Экштайн К.А. Права и свободы человека и гражданина. — М., 2000. С. 188.

2 Дайси А.В. Основы государственного права Англии. — М., 1907. С. 308.

3 Дмитриев Ю.А. Свобода манифестаций в СССР. — М., 1991. С. 32—33.

4 См.: Емельянов Б.М., Караханов Н.В. Правовые основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий и пути их совершенствования // Актуальные проблемы совершенствования охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки. — М., 1989. С. 128.

5 См.: Еропкин М.И. Сущность и содержание общественного порядка // Проблемы теории и практики административной ответственности. — М., 1983. С. 91.

6 См.: Серегин А.В. Сущность общественного порядка и общественной безопасности как объектов административно-правовой охраны // Актуальные проблемы совершенствования ... С. 12.

7 Готовцев А.В. Организационно-правовые вопросы взаимодействия милиции и внутренних войск в охране общественного порядка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2000. С. 13.

8 См.: Бельский К.С. Полицейское право / Под ред. А.В. Куракина. — М., 2004. С. 249.

9 См.: Административная деятельность органов внутренних дел / Под ред. А.П. Коренева. — М., 2002. С. 24.

10 См. там же.

11 Колосов И.С. Закрепление права на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в Конституциях РСФСР и СССР // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета. — Ставрополь, 2005. С. 33.

12 См.: Веремеенко И., Воробьев В., Якимов А. Митинги, демонстрации, собрания // Соц. законность. 1989. № 6. С. 52.

13 См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Административная юрисдикция. — М., 2005. С. 34.