Административно-юрисдикционные полномочия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав

УДК 342.9
 
С.Л. БАНЩИКОВА,
соискатель кафедры конституционного и административного права НОУ ВПО «Омский юридический институт»
 
В статье рассматривается административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, высказывается мнение, что комиссии неправомочны выносить постановление о наложении административного штрафа на родителей (лиц, их заменяющих) несовершеннолетних или за ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию и содержанию несовершеннолетних; данное полномочие должно находиться только в компетенции судей.
Ключевые слова: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административный штраф, ювенальные суды.
 
На сегодняшний день законодательство, регулирующее организационные основы деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — комиссии), устарело. Действующее лишь формально Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних (утв. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 03.06.1967) не соответствует со-
стоянию современного российского общества, а Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершенно-
летних» является декларативным и не ставит перед собой цели обеспечить нормативное регламентирование функционирования деятельности комиссий.
В связи с недостаточным нормативным урегулированием административно-правовой статус комиссий сегодня сомнителен. С одной стороны, наличие государственно-властных полномочий (например, права применять административные наказания), а также межведомственный характер состава и компетенции комиссий позволяют считать, что они, вопреки распространенному мнению, не являются некими общественными, либо общественно-государственными, либо общественно-муниципальными органами[1]. В зависимости от места в иерархической системе правовая природа полномочий комиссий носит чисто государственно-властный (это касается Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав[2], комиссий при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации)[3] или муниципальный (районные и городские комиссии) характер[4]. Следует подчеркнуть, что административно-юрисдикционными полномочиями располагают только комиссии муниципального уровня.
С другой стороны, сегодня некоторыми авторами отмечается проблема существования у муниципальных комиссий права рассмотрения и разрешения дел, связанных с административными правонарушениями[5].
Представляется, что в ситуации, когда нет федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, регламентирующих деятельность комиссий и порядок наделения их соответствующими государственными административно-юрисдикционными полномочиями, комиссии обладают только правами, предоставленными им нормативными правовыми актами муниципального образования, изданными в соответствии с требованиями Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года, без права рассмотрения дел об административных правонарушениях.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренные КоАП РФ, разбираются комиссиями в рамках компетенции, установленной п. 2 ч. 1 ст. 22.1 КоАП РФ, а определенные законами субъектов Российской Федерации, — в пределах полномочий, установленных этими законами. В соответствии со ст. 23.2 КоАП РФ районные (городские) комиссии рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.35, 5.36, 6.10, 20.22 КоАП РФ.
Таким образом, вопрос наделения комиссий юрисдикционными полномочиями на сегодняшний день остается дискуссионным. В соответствии с действующим законодательством комиссии обладают властными полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях, выносить определения и постановления, обязательные для исполнения участниками административного процесса. В то же время административный процесс сегодня является не менее серьезным юридическим актом, чем уголовный процесс. На всех этапах и стадиях административного производства — от возбуждения дела об административном правонарушении до исполнения постановления о назначении административного наказания или прекращения производства — значительно возросли объем и сложность процессуальных действий, совершение которых требует от должностных лиц, занимающихся правоприменительной деятельностью, знания норм не только административного, но и других отраслей права[6]. Увеличилось число персональных дел, рассматриваемых комиссиями[7].
В связи с этим необходимо выделить две важные проблемы функционирования комиссий:
— деятельность членов комиссий осуществляется на общественных началах;
— члены комиссий обладают недостаточной профессиональной подготовкой.
Очевидно, что с учетом объема и значимости возложенных на комиссии государственных полномочий осуществлять их на общественных началах невозможно и бесперспективно. Необходимо обеспечить функционирование комиссий на постоянной и профессиональной основе. Такой точки зрения сегодня придерживаются многие авторы[8]. К примеру, А.Е. Шульга предлагает возглавлять комиссии председателям—заместителям глав администраций регионов, а также освободить от других обязанностей заместителей председателей комиссий. Кроме того, по мнению исследователя, в состав комиссий следует включить ответственного секретаря и специалистов (инспекторов), количество которых должно зависеть от численности подросткового населения в регионе[9]. На наш взгляд, подобное предложение имеет свое рациональное зерно, поскольку проблема роста правонарушений несовершеннолетних на сегодняшний день требует пристального внимания к вопросам профилактики преступного поведения и решать столь серьезные задачи не могут лица, занимающиеся ими параллельно со своими основными должностными обязанностями.
По общему правилу в состав муниципальных комиссий сегодня входит от 9 до 16 человек. Несомненно, персональный состав комиссий определяет эффективность их деятельности. В ряде региональных актов даются рекомендации по персональному составу комиссий. Например, в Белгородской области в состав комиссии (органа исполнительной власти области) на штатной основе входят заместитель председателя и ответственный секретарь, имеющие юридическое или педагогическое высшее образование и профессиональный опыт работы с несовершеннолетними не менее 3 лет (ст. 5 Закона Белгородской области от 13.11.2002 № 53 «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав»). По данному образцу формируется состав комиссий и в других регионах Российской Федерации. К примеру, в Омской области муниципальная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, ответственного секретаря (главного или ведущего специалиста по обеспечению деятельности комиссий Департамента по делам несовершеннолетних и защите их прав Министерства по делам молодежи, физической культуры и спорта Омской области) и членов комиссии из числа представителей органов и учреждений, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, иных государственных и муниципальных органов и учреждений, общественных организаций.
Основные функции по подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.35 КоАП РФ, выполняет ответственный секретарь, который, как правило, не имеет юридического образования. Как показывает анкетирование и интервью-ирование ответственных секретарей комиссий административных округов г. Омска и муниципальных районов Омской области, большинство из них испытывают недостаток юридических знаний, необходимых в работе. Из 20 респондентов 17 человек выразили желание получить дополнительные знания в области правоведения[10]. Недостаточность юридических знаний восполняется: у 75% опрошенных — консультациями юристов и лишь у 15% — чтением юридической литературы и нормативных правовых актов. При высокой загруженности должностными обязанностями ответственные секретари предпочитают получать готовую информацию по интересующей их проблеме, а не искать ответ в нормативных актах.
Проведенное анкетирование позволяет сделать вывод, что респонденты:
1) затрудняются назвать нормативные правовые акты, которыми пользуются в своей
работе;
2) не имеют представления о тех нормативных документах, на основе которых функционируют комиссии, ответственными секретарями которых они являются.
Ответственным секретарям комиссий необходимо рекомендовать прослушать курс «Основы права», где должны быть заложены основы знаний по отдельным отраслям права, по теории государства и права и особо выделены следующие темы: «Права несовершеннолетних
детей», «Права и обязанности родителей», «Меры семейно-правовой ответственности», «Формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей», «Понятие административного правонарушения и административной ответственности», «Состав административного правонарушения», «Производство по делам об административных правонарушениях».
Как положительный пример можно рассмотреть работу Департамента по делам несовершеннолетних и защите их прав Министерства по делам молодежи, физической культуры и спорта Омской области. Среди основных задач департамента указывается организация работы по повышению профессионального уровня специалистов территориальных комиссий, а также специалистов органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Омской области (п. 2.3 Положения о Департаменте по делам несовершеннолетних и защите их прав Министерства по делам молодежи, физической культуры и спорта Омской области (утв. приказом Министерства по делам молодежи, физической культуры и спорта Омской области от 19.05.2005 № 1)). Ответственные секретари комиссий проходят курсы повышения квалификации, приобретая основы правовых знаний в вузах.
Иначе предлагает решить проблему, давая жесткую, но справедливую оценку ситуации, А.С. Дугенец. Автор утверждает, что в современных условиях отсутствия дефицита специалистов юристов есть кадровые возможности для возложения обязанностей ответственных секретарей комиссий на юристов с высшим образованием с достойной оплатой их работы без штатных манипуляций с аппаратом органов местного самоуправления. Например, в Красинском районе Липецкой области в одном лице «совмещены» функции заместителя председателя комиссии и ответственного секретаря этой комиссии[11]. При ситуации, когда ежегодно выявляется до миллиона безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних[12], агрономы, учителя, строители, по большей части возглавляющие региональные и муниципальные комиссии, и ответственные секретари, далеко не всегда имеющие юридическую подготовку, никогда не справятся с этой армией девиантных личностей[13].
На наш взгляд, нельзя согласиться с данной точкой зрения. Не следует забывать о том, что основная цель комиссий — координация деятельности органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, что предполагает в большей степени общение с сотрудниками различных служб, несовершеннолетними и их родителями (лицами, их заменяющими); сбор и анализ информации; разработку и внедрение индивидуальных профилактических программ и др. Рассмотрение и разрешение по существу дел об административных правонарушениях несовершеннолетних, а также их родителей (лиц, их заменяющих) является лишь одним из направлений многоплановой деятельности комиссий. В связи с этим, по нашему мнению, на должность ответственного секретаря комиссии следует назначать лицо, имеющее высшее педагогическое или психолого-педагогическое образование и обладающее необходимым объемом юридических знаний (второе высшее образование по специальности «юриспруденция», «правоведение», курсы повышения квалификации по данным специальностям и т. п.).
Данной точки зрения придерживаются опрошенные нами ответственные секретари комиссий Омской, Белгородской и Челябинской областей, г. Сосновый бор Ленинградской области.
На сегодняшний день ситуация далека от идеальной. Например, в Белгородской области из 21 секретаря педагогическое образование имеют 10 человек, юридическое — 5, другое высшее — 6 человек; в Омской области из 37 секретарей комиссий только 1 человек имеет юридическое образование.
В настоящее время комиссии являются юрисдикционным органом специальной компетенции, который при рассмотрении дел о совершенных несовершеннолетними правонарушениях так или иначе учитывает особенности их административной ответственности, а при разборе дел, возбуждаемых по ст. 5.35 КоАП РФ, учитывает специфику семейной психологии и внутрисемейных отношений родителей (лиц, их заменяющих) и детей. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий должна быть направлена не только на привлечение к ответственности несовершеннолетних за административные правонарушения или родителей (лиц, их заменяющих) за неисполнение родительских обязанностей, но, главное, она призвана содействовать «реинтеграции несовершеннолетнего делинквента в обществе»[14] и, применяя дозированные меры государственного принуждения, обеспечить должное содержание и воспитание ребенка в семье, предотвратить совершение им правонарушений в будущем.
Рассмотрение комиссиями дел об административных правонарушениях, совершенных в отношении подростков, находится в области подобной концепции. В то же время комиссиям, призванным защищать права несовершеннолетних, вряд ли должна быть свойственна функция применения к подросткам мер административного принуждения. Сегодня среди ученых-административистов распространено мнение, что дела об административных правонарушениях, совершенных подростками или в отношении них, должны быть подсудны ювенальным судам, необходимость и целесообразность создания которых как звена российской судебной системы не вызывает сомнения[15].
Ювенальные суды и комиссии — это органы единой ювенальной системы.
Что же касается юрисдикционной деятельности по привлечению правонарушителей к ответственности, то, на наш взгляд, только судья правомочен привлекать к административной ответственности родителей несовершеннолетних или лиц, их заменяющих, за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, поскольку таким способом происходит вторжение в семейные отношения, складывающиеся между родителями (лицами, их заменяющими) и детьми, нарушается право воспитания несовершеннолетних их родителями (лицами, их заменяющими)[16]. По нашему мнению, комиссии правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях, связанных с неисполнением обязанностей в отношении несовершеннолетних, а также применять к таким правонарушителям меры воспитательного характера: беседу, разъяснение, общественное порицание — и, как следствие, выносить предупреждение. Либо, признавая неэффективность в конкретном случае мер воспитательного характера, представлять материалы дела в суд. При повторном совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.35 КоАП РФ, комиссии должны подготавливать материалы дела и передавать их на рассмотрение судье.
Аргументируя данную позицию, обратим внимание на нормы ст. 128 ГК РФ и ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, определяющие денежные средства как имущество и предусматривающие возможность принудительного изъятия имущества у гражданина лишь по решению суда. По мнению И.В. Максимова, установленный КоАП РФ порядок наложения административного наказания в виде штрафа представляется отчасти несовместимым с требованиями Конституции РФ о недопустимости лишения любого собственника имущества иначе как по решению суда[17]. Более категоричной на этот счет является позиция В.Д. Сорокина, который рассматривает юридическую природу денег как объект административного штрафа. Суть проблемы он видит в том, что из признания гражданским законодательством вещной природы денег вытекают общие для всех имущественных объектов отношения собственности, следовательно, деньги могут выступать объектом различных форм собственности. Конституционные гарантии применительно ко всяким ситуациям отчуждения имущества должны в равной мере распространяться и на случаи отчуждения денег у собственника посредством наложения административного штрафа. Исследователь считает допустимым лишь судебный порядок наложения административного штрафа[18].
В идеале дела об административных правонарушениях, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязанностей в отношении несовершеннолетних их родителями (лицами, их заменяющими), должны разбираться судьями ювенальных судов, но в настоящее время такие суды созданы не во всех регионах, ювенальная система России только возрождается. В связи с этим рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ, целесообразно, на наш взгляд, передавать на рассмотрение мировым судьям.
Несомненно, основной функцией комиссий была (учитывая исторический опыт) и остается на сегодняшний день координация деятельности субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Научиться выявлять кризисные ситуации на самой ранней стадии, организовать действенную систему защиты прав несовершеннолетних, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении, — это основная задача комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. В этой работе роль комиссии как органа, осуществляющего межведомственную координацию, возрастает многократно.
 
 
Библиография
1 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. В.В. Черникова и Ю.П. Соловья. — М., 2003. С. 567.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 06.05.2006 № 272 «О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав».
3 См., например: Постановление Правительства Омской области от 10.06.2005 № 70-п «О комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Омской области».
4 См., например: Закон Кемеровской области от 27.02.2006 № 33-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Кемеровской области по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав»; Закон Читинской области от 15.03.2006 № 781-ЗЧО «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Читинской области государственными полномочиями по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности этих комиссий».
5 См., например: Агеев А. Районная комиссия по делам несовершеннолетних как орган административной юрисдикции // Законность. 2006. № 6. С. 4.
6 См.: Тропина Л.И. Создание комплексной системы профилактики правосудия в отношении несовершеннолетних, отработка ювенальных технологий на территории Московской области // Вопросы ювенальной юстиции. 2006. № 4. С. 17.
7 Например, за 9 месяцев 2008 года комиссиями административных округов г. Омска и муниципальных районов Омской области рассмотрено 8398 дел о правонарушениях родителей (заменяющих их лиц) несовершеннолетних. В то время как за 2007 год было рассмотрено 7894 дела, за 2006 — 7290 дел.
8 См., например: Шульга А.Е., Сарана В.А. Преступность несовершеннолетних как угроза общественной безопасности России // История государства и права. 2006. № 9; Агеев А. Указ. ст.; Лагошина Т., Хорьков В. Комиссии по делам несовершеннолетних // Законность. 2005. № 9.
9 См.: Шульга А.Е., Сарана В.А. Указ. ст. С. 3.
10 Анкетирование было проведено в 2006 году на курсах повышения квалификации для ответственных секретарей комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в НОУ ВПО «Омский юридический институт».
11 См.: Дугенец А.С., Масленников М.Я. Организационные основы обеспечения социальной эффективности работы комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав // Административное право и процесс. 2006. № 4. С. 13.
12 См.: Голубовский В.Ю. О совершенствовании деятельности органов внутренних дел, других субъектов системы профилактики по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних // Защита прав и профилактика правонарушений несовершеннолетних. — М., 2006. С. 4.
13 См.: Дугенец А.С., Масленников М.Я. Указ. ст. С. 14.
14 См.: Правосудие в отношении несовершеннолетних. Innocenti digest. 1998. UD 3. P. 15.
15 См., например: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. С. 567; Крав-
чук Н.В. Защита прав ребенка в судебном порядке // Государство и право. 2004. № 6. С. 66; Беспалов Ю.Ф. Семейно-правовое положение ребенка в Российской Федерации. — Владимир, 2000. С. 107; Ведерникова О. Ювенальная юстиция: исторический опыт и перспективы // Российская юстиция. 2000. № 7. С. 51; Мельникова Э.Б. Российская модель ювеналь-
ной юстиции // Правозащитник. 1996. № 1. С. 26; Ювенальное право: Учеб. для вузов / Под общ. ред. академика РАЕН А.В. Заряева, академика РАЕН В.Д. Малкова //  КонсультантПлюс. 
16 См. ч. 2 ст. 38 Конституции РФ; п. 2 ст. 54, п. 1 ст. 61, п. 1 ст. 63 СК РФ.
17 См.: Максимов И.В. Административный штраф: к вопросу о соответствии процессуального порядка применения административного наказания конституционным положениям // Административное право и процесс. 2006. № 1. С. 15.
18 См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). — СПб., 2003. С. 511—512.