Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как вид административного наказания

И.В. МАКСИМОВ,

кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и административного права Астраханского государственного технического университета

В 1995 году Кодекс РСФСР об административных правонарушениях был дополнен ст. 32.1, в которой впервые была дана дефиниция административного выдворения как принудительного и контролируемого перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу РФ, за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, — контролируемого самостоятельного выезда выдворяемых из России. Однако наряду с административным выдворением как мерой административного взыскания законодатель допускал возможность выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства в административном порядке и по другим, не предусмотренным КоАП РСФСР основаниям.

Так, рядом федеральных законов выдворение предусматривалось, в частности, в следующих случаях: непризнание лица, не являющегося российским гражданином, беженцем, либо утрата им по иным причинам статуса беженца[1]; совершение иностранными гражданами и лицами без гражданства преступления, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров[2]; нарушение лицом, не проживающим на соответствующей территории, режима чрезвычайного положения[3].

КоАП РФ, сохранив прежнюю дефиницию административного выдворения, лишь с некоторыми терминологическими дополнениями закрепил ее в ст. 3.10 (ч. 1). При этом, в отличие от КоАП РСФСР, где предусматривались лишь два случая наложения наказания в виде административного выдворения (статьи 183.1 и 183.3), в КоАП РФ число составов административных правонарушений с данной санкцией увеличилось до пяти (ч. 2 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4, ст. 18.8, ч. 2 ст. 18.10 и ст. 18.11).

Административное выдворение, как указано в ч. 2 ст. 3.3 КоАП РФ, может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания; однако на данный момент административно-деликтный закон, исходя из структурно-функционального анализа санкций соответствующих статей Особенной части КоАП РФ, рассматривает исследуемую меру административной ответственности в качестве дополнительной, т.е. не применяемой самостоятельно — в отрыве от основного административного наказания. Определяя административное выдворение как принудительное и контролируемое перемещение иностранных граждан или лиц без гражданства через Государственную границу РФ за пределы страны, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, — как контролируемый самостоятельный выезд указанных граждан и лиц из России, законодатель оценивает его как меру ответственности за совершение административного правонарушения в ряду с другими административными наказаниями. Публично-правовое содержание такого вмешательства в права конкретных лиц обусловливается тем, что данная мера административной ответственности применяется властно-обязывающим образом, т.е. властным субъектом государства (государственным органом, его должностным лицом), полномочным налагать административные наказания, к физическим или юридическим лицам как субъектам, находящимся в условиях административного преследования в состоянии подчинения.

Как и всякое административное наказание, административное выдворение носит личный характер, т.е. применяется лишь к лицу, совершившему административное правонарушение. Причем следует заметить, что применение административного выдворения рассчитано только на специального субъекта административной ответственности — иностранного гражданина или лица без гражданства (апатрида), с учетом чего законодатель в КоАП РФ дифференцировал составы административных правонарушений, выделив их по такому квалифицирующему признаку, как субъект административного правонарушения. Применение же административного выдворения к гражданам Российской Федерации недопустимо как в силу самой логики конституционного регулирования (ч. 1 ст. 61 Конституции РФ), так и потому, что их право беспрепятственно возвращаться в Россию (ч. 2 ст. 27 Конституции РФ) делает смысл данного наказания ничтожным и вытекает из самой природы взаимосвязи лица с государством, где личность в силу необходимого уважения ее достоинства (ст. 21 Конституции РФ) выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект[4]. Кроме того, свою позицию в данном вопросе законодатель выразил еще до его конституционного урегулирования — в содержании ст. 1 Закона РФ от 18.10.91 г. № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» (в ред. от 23.10.2003 г.; с изм. от 23.12.2003 г.)[5], в силу которой это наказание — в качестве меры ответственности граждан России — не может существовать де факто. В противном случае введение института административного выдворения российских граждан может лишь выступать орудием преследования граждан за политические убеждения и обосновываться идеолого-политическими установками, нежели принципами и логикой права и закона. Аналогичным образом вопрос о приемлемости административного выдворения как формы высылки лиц с территории государства, гражданами которого они являются, решается и на международно-правовом уровне[6]. Кроме того, учитывая имеющиеся в юридической литературе определенные высказывания на эту тему[7], заметим, что из вышеизложенного вытекает вывод о недопустимости применения административного выдворения в том числе и к лицам с двойным гражданством в силу признания их лицами, имеющими согласно закону как российское гражданство, так и гражданство (подданство) иностранного государства[8].

Административное выдворение как форма государственно-властного ограничения прав и свобод лиц, совершивших административное правонарушение, предусматривает соответствующий принципиальный режим реализации. Порядок же осуществления этой меры, т.е. процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение рассматриваемого наказания, также включает элементы принципиального характера, которые урегулированы в КоАП РФ.

В целом КоАП РФ предусматривает судебный порядок применения административного выдворения, который, по сути, является принципом, выражающим существо ст. 3.10 этого законодательного акта, его глубинное содержание. Как таковая судебная процедура назначения административного выдворения во многом предопределяет уровень защищенности тех прав, которые являются объектом ограничительного воздействия данного наказания. Тем не менее ряд административно-деликтных отношений, связанных с применением административного выдворения, остается за пределами судебного рассмотрения и поэтому в силу ст. 3.10 КоАП РФ находится под контролем должностных лиц, обладающих административно-властными полномочиями. Несудебный порядок применения административного выдворения допустим при совершении иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Россию. Таким образом, в соответствии с КоАП РФ за нарушение режима пребывания (ст. 18.8), правил привлечения и использования в России иностранной рабочей силы (ч. 2 ст. 18.10) и иммиграционных правил (ст. 18.11) рассматриваемое наказание назначается судьей (ст. 23.1), а за нарушение режима Государственной границы РФ (ч. 2 ст. 18.1) и режима в пунктах пропуска через нее (ч. 2 ст. 18.4) — должностными лицами государственных органов, обеспечивающих охрану и осуществляющих защиту Государственной границы РФ (ст. 23.10). Постановление суда об административном выдворении исполняется органами внутренних дел (п. 2 ст. 32.9 КоАП РФ), а аналогичное постановление компетентных должностных лиц государственных органов, обеспечивающих охрану и осуществляющих защиту Государственной границы РФ, — пограничными органами и пограничными войсками (п. 1 ст. 32.9 КоАП РФ).

Административное выдворение, как установленный законом ряд последовательных действий, связанных с административной высылкой иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы России, осуществляется двумя способами: 1) принудительным и контролируемым перемещением указанных лиц за пределы Государственной границы РФ; 2) контролируемым самостоятельным выездом таких лиц за пределы Государственной границы РФ.

Чтобы оценить эффективность рассматриваемой меры ответственности, не следует ограничиваться лишь внешними признаками понятия административного выдворения: необходимо оценить прежде всего то, равнозначна ли по существу эта мера административному наказанию в смысле кары. В опосредованном значении карательное содержание административного выдворения «отталкивается» от вопроса о том, является ли оно следствием совершения административного правонарушения. Другими факторами, которые образуют карательное качество рассматриваемого административного наказания, являются, возможно, его цель и процедуры, связанные с его принятием и осуществлением. Вместе с тем такие факторы не являются решающими сами по себе, поскольку многие другие меры административной ответственности могут преследовать единую цель и применяться в рамках однородных процедур; они имеют в большей степени относительную ценность. Сами же характер и суровость административного выдворения являются гораздо более уникальными факторами, определяющими качественные и количественные параметры правоограничительного режима данного наказания. Когда государство подвергает правонарушителя (с учетом его личностных характеристик) тем или иным лишениям, то вопросы о том, каким именно лишениям и насколько серьезный характер они должны иметь, решаются в зависимости от существа конкретной правоограничительной санкции.

Как карательная санкция административное выдворение использует в своем формате избирательные средства «поражения» прав нарушителей административно-властных предписаний, иными словами, имеет свой объект легального посягательства. Административное выдворение, понимаемое, по сути, как принудительная высылка за пределы России, ограничивает непосредственно право иностранного гражданина или лица без гражданства свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в России. Учитывая, что, пребывая на территории России, иностранные граждане и лица без гражданства вступают в различного рода правоотношения и тем самым реализуют другие права, административное выдворение (как мера, обусловленная принудительным прекращением права пребывания указанных лиц на территории России) ввиду производности этих прав от права свободного передвижения и выбора места пребывания влечет за собой ограничение или вовсе прекращение других прав. Исходя из этого некоторые авторы склонны весьма широко очерчивать и абстрактно определять сферу правоограничительного воздействия административного выдворения. Так, например, А.Б. Агапов считает, что данное «административное наказание относится к санкциям, ограничивающим свободу нарушителя»[9]. Между тем как степень производности, так и характер взаимозависимости, взаимообусловленности и взаимосвязанности ограничиваемых в итоге прав и свобод не свидетельствуют о расширении или, наоборот, сужении сферы непосредственного правоограничительного воздействия административного выдворения. Логика такого вывода содержательно подтверждается и характером тех административных правонарушений, совершение которых предполагает назначение административного выдворения[10]. Наиболее значимым аргументом нам представляется то, что из содержания международно-правовых актов и самой Конституции РФ, закрепляющих право свободного передвижения и выбора места жительства, вытекает единственно допустимое основание ограничения этого права: факт незаконного нахождения либо дальнейшего пребывания лица на территории государства. Следовательно, касательно административного выдворения как карательной санкции исследователю должно представляться интересным лишь то, каким образом и в какой степени оно ограничивает права иностранных граждан и лиц без гражданства на свободу передвижения, пребывания и выбора места жительства в России.

С точки зрения же обременительных условий, возникающих в результате применения административного выдворения, это административное наказание может вполне характеризоваться как достаточно суровая (почти исключительная) мера ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения правил административно-властного характера[11]. Ее карательный эффект если и не зависит от тех правоограничений, которые влечет за собой принудительная высылка иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы России, то, безусловно, усиливается качествами системной взаимосвязи такого права с другими производными от него правами и свободами (например, свобода предпринимательской и другой экономической, а также трудовой деятельности на территории России). Кроме того, для осознания карательных свойств административного выдворения немаловажное значение имеют те правовые условия, которые обязательно следуют в результате применения этой меры. Как и в случаях с другими видами административных наказаний, c применением административного выдворения наступает срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. Причем в течение пяти лет после исполнения постановления о назначении административного выдворения иностранному гражданину или лицу без гражданства — нарушителю административно-властных предписаний устанавливается запрет на въезд в Россию[12]. Однако следует сразу же оговориться по поводу того, что очерченные законом правовые последствия применения административного выдворения не свидетельствуют о его срочном характере, равно как и сам период (срок) исполнения постановления о его назначении не может служить основанием для таких выводов.

В арсенале средств государственно-властного воздействия находится весьма близкая к административному выдворению по своему правовому содержанию правоограничительная мера — депортация. В отличие от административного выдворения депортация является административно-восстановительной мерой принуждения, применяемой не в связи с административным правонарушением. Федеральным законодательством, регламентирующим режим и условия пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, депортация рассматривается как принудительное перемещение (высылка) названных лиц за пределы России как не исполнивших добровольно обязанность покинуть территориальное пространство российского государства за неимением законных оснований дальнейшего пребывания или проживания в государстве. Такие основания не имеют административно-деликтного значения и связаны со следующими обстоятельствами:

1) непризнанием лица беженцем либо утратой им статуса беженца; лишением лица статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории России[13];

2) выявлением у иностранных граждан и лиц без гражданства ВИЧ-инфекции[14];

3) принятием полномочным государственным органом решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина и лица без гражданства в России[15]; нарушением иностранным гражданином обязанности выехать из России ввиду сокращения срока и аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство[16].

К тому же решение о депортации принимается органами внутренних дел, хотя процедура его исполнения практически близка порядку исполнения постановления об административном выдворении за пределы России иностранных граждан или лиц без гражданства.

Проблемы применения административного выдворения (высылки) как достаточно распространенной меры ответственности, затрагивающей экстерриториальные аспекты межгосударственных отношений, не могли оставаться вне сферы ценностей в области прав человека, защищаемых международным правом. Развивающиеся международные право-

творчество и правоприменительная практика выработали ряд новых критериев допустимости высылки иностранного лица и лица без гражданства за пределы определенного государства, учет которых (критериев) национальными органами государства является обязательным в силу приоритета международного права над внутригосударственным. Наибольшее развитие такие критерии получили в праве Совета Европы и юрисдикционной деятельности его межгосударственных органов по защите прав человека.

Так, в силу дополняющего содержание Европейской конвенции «О защите прав и основных свобод» Протокола от 16.09.93 г. № 4, исходя из смысла его взаимосвязанных статей 2 и 4, европейская правовая система в этой части следует, по сути, указанию на запрет высылки каждого, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства. В то же время, с учетом суверенных интересов государств — членов Совета Европы как блюстителей интересов общественных, этим же документом допускаются определенные отступления от такого запрета, если таковое предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе для обеспечения государственной безопасности или общественного спокойствия, поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.

Как показывает практика рассмотрения в Европейском Суде по правам человека дел по вопросам, связанным с применением высылки иностранных граждан и лиц без гражданства, в части допустимости высылки указанных лиц всякое государство может оправдать такое вмешательство, если оно:

1) предусмотрено законом;

2) является необходимым в демократическом обществе;

3) преследует правомерную цель[17].

Причем такое оправдание (что неоднократно доказывала практика Европейского Суда по правам человека) должно иметь место не только с позиции оценки государственно-властного вмешательства в право каждого на свободу передвижения и свободу выбора места жительства, но и с точки зрения оценки взаимосвязанных в результате такого вмешательства ограничений других производных отсюда прав и свобод.

К примеру, в деле Серинг против Соединенного Королевства Европейский Суд по правам человека пришел к выводу о том, что высылка или выдача лица могут нарушать ст. 3 известной Конвенции в случаях, когда есть серьезные причины полагать, что данное лицо в принимающем государстве станет жертвой бесчеловечного или унижающего достоинство обращения[18]; в другом деле упомянутый суд пришел к выводу о том, что высылка или выдача лица могут нарушать и ст. 8 этой же Конвенции в случаях, когда есть серьезные причины полагать, что такое вмешательство может нарушить семейную жизнь данного лица — разорвать отношения между супругами, возникшие вследствие законного и подлинного брака, — если при том оно не оправдывается крайней социальной необходимостью[19].

Таким образом, следует резюмировать, что в содержательном плане под установленные Европейским Судом по правам человека «конвенциальные» критерии высылки подпадает и административное выдворение, применение которого без учета таких критериев вполне может расцениваться как нарушение Европейской конвенции о защите прав и основных свобод, влекущее за собой международно-правовую ответственность страны. Вместе с тем нельзя упускать из виду и то обстоятельство, что положения названной Конвенции под влиянием интерпретационной деятельности Европейского Суда по правам человека находятся в постоянном развитии и, с учетом уровня формирования европейского правового пространства, будут усиливать, как следовало бы понимать, именно правозащитные механизмы, что требует не менее постоянного внимания и изучения со стороны как законодательных, так и правоприменительных органов российского государства.

Библиография

1 См. ст. 13 Закона РФ от 19.02.93 г. № 4528-1 «О беженцах» (в ред. от 30.06.2003 г.; далее — Закон о беженцах).

2 См. п. 3 ст. 59 Федерального закона от 08.01.98 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (в ред. от 30.06.2003 г.).

3 См. п. «е» ст. 12 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. от 30.06.2003 г.).

4 См. Постановление Конституционного суда РФ от 16.05.96 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта «г» статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.Б. Смирнова».

5 Кстати говоря, впервые на конституционном уровне запрет высылки гражданина Российской Федерации за пределы государства был введен Законом РСФСР от 21.04.92 г. № 2708-1 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) РСФСР».

6 См. подр.: п. 2 ст. 13 Всеобщей декларации прав человека; п. 1 ст. 3 Протокола Совета Европы от 16.09.63 г. № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод «Об обеспечении некоторых иных прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый дополнительный Протокол к ней»; п. 1 ст. 25 Конвенции Содружества Независимых Государств от 26.05.95 г. «О правах и основных свободах человека».

7 Например, согласно позиции А.Б. Агапова административное выдворение может фактически применяться и к лицам с двойным гражданством (см.: Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. — М., 2002).

8 См. ч. 2 ст. 62 Конституции РФ; абзац четвертый ст. 3 Федерального закона от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 11.11.2003 г.; далее — Закон о гражданстве РФ).

9 Агапов А.Б. Указ. раб.

10 Из анализа статей Особенной части КоАП РФ следует, в частности, что все составы соответствующих административных правонарушений с объективной стороны описывают негативные правоотношения, связанные в целом с ситуацией незаконного пребывания иностранного лица и лица без гражданства на территории России.

11 См. об этом же, напр.: Макарейко Н.В., Никифоров М.В., Скляров И.А. Административное принуждение в России: Учеб. пособие / Под ред. И.А. Склярова. — Н. Новгород, 2002. С. 160.

12 См.: подп. 2 ст. 27 Федерального закона от 15.08.96 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред. от 30.06.2003 г.; далее — Закон о порядке выезда и въезда). Кроме того, за-служивает внимание и то обстоятельство, что в соответствии с законодательством о российском гражданстве отклоняются заявления о приеме в гражданство и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, поданные лицами, которые в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с такими заявлениями, выдворялись за пределы России в соответствии с федеральным законом (см. п. «б» ст. 16 Закона о гражданстве РФ). См. также подп. 3 ст. 7, подп. 3 ст. 9 и подп. 3 п. 9 ст. 18 Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. от 11.11.2003 г.; далее — Закон о положении иностранных граждан).

13 См. ст. 13 Закона о беженцах.

14 См. ст. 11 Федерального закона от 30.03.95 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (в ред. от 07.08.2000 г.).

15 См. ч. 6 ст. 25.10 Закона о порядке выезда и въезда.

16 См. п. 3 ст. 31 Закона о положении иностранных граждан.

17 См., напр., Решение Европейского Суда по правам человека по делу Бельджуди против Франции от 26.03.92 г. Серия А. Т. 234-А. С. 27—28; Решение Европейского Суда по правам человека по делу Чахал против Соединенного Королевства от 15.11.96 г. Reports, 1996-V. С. 1853—1869.

18 См. Решение Европейского Суда по правам человека по делу Серинг против Соединенного Королевства от 07.07.89 г. Серия А. Т. 161. С. 34—35.

19 См. Решение Европейского Суда по правам человека по делу Беррехаб против Нидерландов от 21.06.88 г. Серия А. Т. 138. С. 15—16.