Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации: сущностные характеристики

О.Н. ШЕРСТОБОЕВ,

старший преподаватель кафедры теории и истории права и государства, административного права Сибирского университета потребительской кооперации

При определении административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации (далее — административное выдворение) авторы зачастую ограничивались указанием на его административно-наказательный характер[1]. При этом сущностные элементы данной меры административной ответственности в литературе практически не освещались, что заставляет рассмотреть указанную проблему подробнее.

Главным результатом выдворения является фактическое препровождение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации. Нормой п. 2 ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 18.07.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее — Закон о порядке выезда) устанавливается пятилетний мораторий на въезд такого лица в Россию. Следовательно, иностранец в течение указанного срока не может осуществлять на российской территории какую-либо деятельность. Он также лишается возможности претендовать на получение российского гражданства. Эти меры вполне оправданны. Государство, обеспечивая порядок пребывания (проживания) иностранных граждан, безусловно, вправе ограничивать права тех из них, которые не признают основы его правопорядка[2]. Некоторые вопросы вызывает норма о пятилетнем запрете на въезд. Сам срок вполне оправдан, поскольку он представляется достаточным для того, чтобы наказать иностранного гражданина, виновного в нарушении иммиграционного законодательства, но соответствующая норма Закона о порядке выезда противоречит ряду положений КоАП РФ. Нормы ч. 1 ст. 1.1 и ст. 1.3 КоАП РФ не оставляют сомнения в том, что только в этом законе возможно устанавливать виды административных наказаний, правила и последствия их применения. Последнее утверждение связано также с закрепленным в ст. 4.6 институтом административной деликтности. Его суть заключается в том, что лицо считается подвергнутым административному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления об его назначении. То есть по прошествии годичного срока правонарушитель перестает испытывать негативные последствия, обусловленные применением к нему меры административной ответственности. Каких-нибудь исключений для административного выдворения КоАП РФ не установлено. На практике для выдворенных из России иностранных граждан срок административного наказания продлевается вопреки ст. 4.6 КоАП РФ еще на несколько лет (до 5 лет с момента исполнения наказания). Причем это происходит на основании Закона о порядке выезда.

Для решения данного противоречия уместна аналогия с уголовной ответственностью иностранных граждан. Иностранцам, имеющим непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления (п. 3 ч. 1 ст. 27 Закона о порядке выезда), также запрещается въезд в Россию. Но прекращение состояния судимости такую возможность восстанавливает. Подобный принцип следует положить и в основу запрета на посещение страны для иностранцев, подвергнувшихся административному выдворению. Для чего нужны соответствующие изменения КоАП РФ, продлевающие административную деликтность для выдворенных лиц.

Аналогия с уголовной ответственностью в приведенном казусе не случайна. Административное выдворение является одним из самых тяжких административных наказаний. И.В. Максимов даже охарактеризовал его как меру «достаточно суровую (почти исключительную)»[3]. В доктрине обращалось внимание на то, что в системе административных наказаний присутствует лишь две меры, прямо ограничивающих личную свободу человека, — это административный арест и административное выдворение[4]. На тяжесть последнего указывает место, занимаемое им в системе административных санкций. По мнению Д.Н. Бахраха, «подобно тому, как это сделано в уголовном и трудовом праве, в КоАП перечень наказаний дан в определенной последовательности: от менее суровых к более суровым»[5]. И.В. Максимов также придавал этому подходу немаловажное значение[6]. Например, выбор между административным штрафом и выдворением по общему правилу должен решаться в пользу первого как более мягкого и лишь в крайних случаях допускается назначение второй меры. В лестнице административных наказаний выдворение занимает седьмое место (третье с конца). Не все административисты согласны с существованием в КоАП РФ системы наказаний, выстроенной по «отягчающему» принципу[7], но даже при таком подходе административное выдворение занимает свою позицию по праву. Более того, оно вполне могло бы занять последнее место как самое тяжелое административное наказание[8].

Остановимся на некоторых общетеоретических утверждениях. Содержание административных наказаний заключается в их карательном характере. Это указывает на общую природу мер административной и уголовной ответственности. Так, известный специалист в области уголовного права М.Д. Шаргородский писал: «Только уголовное право и та часть административного права, которая касается административных нарушений, предусматривает применение мер репрессии… Наказание является лишением преступника каких-либо принадлежащих ему благ и выражает отрицательную оценку преступника и его деяния государством. Наказание неизбежно причиняет страдание тому лицу, к которому оно применяется. Именно это свойство является необходимым признаком наказания, делает его карой»[9]. Последнее суждение имеет отношение и к административным санкциям. Дело в том, что иностранец-правонарушитель обладает волей и сознанием, а наказание влияет прежде всего именно на данные качества. В этом проявляются принудительные свойства мер ответственности, связанные с целым рядом лишений, которые могут быть как внешними (ограничения физического, материального характера), так и внутренними (воздействие на волю). Человек способен переживать содеянное, а переживание правонарушения должно вызывать негативные эмоции, результатом которых будет осознание отрицательных последствий противоправного деяния. Наказание без кары превращается в неопределенную правовую форму принуждения, поскольку исчерпывается воздействием на объект, понимаемый не системно, а как нечто одностороннее, как физическое тело[10]. Санкция, не причиняющая страдание, бессмысленна, в силу чего она не являлась бы наказанием[11].

Нужно отметить, что любое наказание — это кара за виновное противоправное деяние конкретного субъекта. Государство наказывает именно правонарушителей, принуждая их претерпевать негативные последствия таких деяний, в том числе осознавать их нежелательный характер. Представляется, что именно в таком аспекте нужно проводить различие между уголовной и административной ответственностью, а также иными видами государственного принуждения. Так, меры административного принуждения, не являющиеся административными наказаниями, не должны быть карательными. Даже при обеспечении производства по делам об административных правонарушениях государство не карает правонарушителя. Кара для него наступит позже, после назначения административного наказания. Думается, что кара также может указывать на содержательные различия категорий депортации и выдворения. Оба понятия являются проявлениями административного принуждения, но депортация в отличие от выдворения должна быть лишена карательной нагрузки. Поскольку основанием депортации не является правонарушение, то и карать высылаемого таким образом иностранца не за что. Это вовсе не исключает наличия отрицательных переживаний у иностранного гражданина, подвергнутого депортации, тем более что форма ее реализации совпадает с формой административного выдворения. Поэтому депортация должна применяться в единичных случаях и в целях, перевешивающих последствия процедуры ее осуществления. Государство вправе обезопасить себя от иностранца, представляющего угрозу его правопорядку, не дожидаясь, пока он совершит противоправное деяние, но осуществлять это необходимо обоснованно, как нормативно, так и фактически.

Преступления и административные правонарушения различаются степенью общественной опасности: первые всегда причиняют больший вред охраняемым общественным отношениям, чем вторые[12]. По такому же критерию различается и карательное воздействие государ-ства на преступников и административных деликвентов. Важно, чтобы административное наказание причиняло меньший объем лишений, чем уголовная санкция. В ином случае между ними стирается различие. Тем не менее, устанавливая лестницу административных наказаний, законодатель должен был предусмотреть определенную грань, после которой начиналась бы уголовная ответственность, т. е. включить в систему мер административной ответственности наказание, по своим внешним критериям напоминающее уголовно-правовую репрессию. Представляется, что такой пограничной мерой административной ответственности является административное выдворение[13]. Его применение фактически изолирует иностранного гражданина от российского общества, лишая его возможности въезда на российскую территорию. Срок запрета на въезд составляет 5 лет и по продолжительности сопоставим со сроками, фигурирующими в уголовном законе. У правонарушителя отнимается возможность передвигаться по территории Российской Федерации и выбирать на этой территории место жительства, работать, находиться рядом с близкими людьми. Следовательно, карательное воздействие выдворения не исчерпывается лишениями в период нахождения иностранца в Российской Федерации, оно продолжается и после его прибытия в страну своего гражданства.

Кроме того, принудительная высылка за пределы Российской Федерации — это одно из самых затратных административных наказаний. Его стоимостное выражение также соотносимо (в сравнении с другими административными наказаниями) с уголовными санкциями. Спецификой административного выдворения является возможность самостоятельного выезда иностранного гражданина за пределы российской территории. Лицо, подвергнутое данной мере, обязано оплатить свой выезд, а компетентным органам исполнительной власти остается лишь убедиться в исполнении соответствующего постановления об административном правонарушении. Самостоятельный выезд затрудняет надзор за его осуществлением, поэтому реализация административного выдворения часто сопряжена с применением второй формы этого наказания — принудительной контролируемой высылки. В этом случае деликвент до фактического выезда содержится под стражей и отправляется за границу под конвоем. Если у него отсутствуют средства на приобретение билетов, то расходы несет российское государство: оплачивается содержание иностранного гражданина в специальном помещении, сопровождение его до границы, доставка в государство его гражданства[14]. Не всякая страна может себе позволить применять выдворение в указанной форме в значительных объемах. Государство в таком случае заранее соглашается нести определенные финансовые потери ради того, чтобы иностранцы-правонарушители покинули его территорию.

Иногда административное выдворение за счет российского бюджета играет иностранным деликвентам на руку. К такому выводу позволяет прийти анализ протоколов судебных заседаний, в ходе которых решался вопрос о назначении данного наказания. Так, гражданка Грузии поясняла, что «согласна на выезд», самостоятельно она это сделать не может в связи с отсутствием паспорта и средств к существованию[15]. Ее соотечественник на вопрос судьи: «Как вы считаете, какое наказание следует применить?» — отвечал: «Лучше выдворение, я согласен уехать в Грузию»[16]. Гражданин Киргизии также не возражал против выдворения, пояснив, что уклонился от выезда в связи с отсутствием денег на билет[17]. Приведенные примеры, конечно, немногочисленны, но они вскрывают еще одну особенность административного выдворения. Нелегалы высылаются именно в государство их гражданства. Если иностранный гражданин не планировал после выезда посещение Российской Федерации, то высылка за счет российского бюджета будет соответствовать его интересам. В такой ситуации карательная сущность наказания сводится к минимуму, вместо негативных эмоций правонарушитель вполне возможно получит позитивный результат. Тем не менее приведенные казусы остается лишь констатировать, решения указанной проблемы не существует. Отказываться от административного выдворения таких лиц также не имеет смысла, поскольку отрицательные результаты применения данного наказания перекрываются положительными, связанными с удалением правонарушителей из страны.

Важной проблемой административной ответственности является оценка эффективности ее мер. Уровень эффективности конкретного наказания прежде всего зависит от правильного обозначения его целей и измеряется их достижением. Л.Л. Попов и А.П. Шергин назвали следующие цели: воспитание правонарушителя, частное и общее предупреждение правонарушений[18]. По замечанию Д.Н. Бахраха, «наказание необходимо, чтобы воспитать субъекта ответственности в духе уважения к закону и правопорядку, чтобы предупредить совершение новых проступков как самим правонарушителем, так и другими лицами»[19]. Законодатель сократил перечень целей до двух. Согласно ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Эту позицию можно расценивать по-разному. С одной стороны, воспитание предполагает изменение отношения деликвента к содеянному, создание у него устойчивого представления о необходимости соблюдения правовых норм. Безусловно, это идеальный вариант, итогом наказания становится перевоспитание человека, перестающего совершать правонарушения. Но практика применения административных наказаний далека от описанного идеала. Огромное количество административных правонарушений свидетельствует о том, что многие граждане совершают административно наказуемые деяния и после того, как были впервые привлечены к административной ответственности. Здесь также уместна аналогия с уголовно-правовыми исследованиями. М.Д. Шаргородский писал: «Общая задача воспитать сознательного гражданина общества, нравственно воспитать человека далеко не всегда удается даже в условиях нормальной семьи, школы и коллектива, тем более утопично ставить подобную задачу перед мерами уголовного наказания»[20]. Данное утверждение вполне приемлемо для постановки проблемы о целях административных наказаний. Трудно предположить, что административное выдворение перевоспитает иностранного гражданина, т. е. сформирует у него уважение к российскому правопорядку и действующему в России законодательству о правовом положении иностранцев как частному проявлению этого правопорядка. Не случайно многие иностранные граждане-нелегалы проживают в России по нескольку лет и не спешат выезжать за ее пределы даже под страхом применения к ним административного выдворения. Конечно, нельзя совсем не учитывать воспитание, но не нужно и переоценивать воспитательный потенциал административных наказаний. Иначе стремление сформировать у деликвента новое сознание может негативно повлиять на практику применения административно деликтных норм, что не позволит получить реально достижимый результат.

Административные наказания не должны преследовать и карательную цель. Кара является сущностной характеристикой наказания, но она не должна быть конечным результатом его применения. В таком случае наказание будет назначаться ради самого себя вообще без какой-либо действительной цели. Основной задачей органов административной юрисдикции станет выявление правонарушителя и привлечение его к ответственности. На этом вся регулирующая роль охранительных норм закончится и деликвент сможет и далее нарушать правовые предписания (особенно если он обладает достаточными средствами для выплат административных штрафов). Представляется, что наказания в данной ситуации будут постоянно ужесточаться. Такая позиция противоречит ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ, устанавливающей принцип гуманизма законодательства об административной ответственности. Следовательно, карательные и воспитательные свойства административных наказаний не могут рассматриваться в качестве конечных результатов их применения; они являются средствами, позволяющими достичь реальных целей, к которым следует отнести лишь те, которые зафиксированы в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ: общая и специальная превенция административных правонарушений.

Идеалом административно-юрисдикционной деятельности является достижение данных последствий путем перевоспитания правонарушителя и окружающих его лиц, но если этого сделать не удается, то цель наказания может быть реализована и при помощи карательных свойств меры ответственности. Особенно это характерно для иностранных правонарушителей. У себя на родине они воспринимают иную, чем в России, культуру, их личность формируется под воздействием отличного от российского правопорядка. Воспитывать, а тем более перевоспитывать таких лиц в условиях производства по делам об административных правонарушениях представляется затруднительным. Воспитательная функция российского государства, направленная на предотвращение правонарушений в иммиграционной сфере, должна реализовываться органами исполнительной власти России в ходе повседневной позитивной управленческой деятельности. Лучше предупреждать правонарушения и тем самым обеспечивать порядок пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации.

Итак, российское государство, выдворяя иностранцев, реализует свой суверенитет и обеспечивает стабильность правопорядка. Административное выдворение — одно из самых тяжких административных наказаний, по внешним характеристикам сопоставимое с мерами уголовной ответственности. Об этом свидетельствует форма его осуществления, длительность карательного воздействия, затраты на исполнение. Сущностью административного выдворения является кара, но степень его карательного воздействия гораздо меньше, чем карательный уровень уголовных санкций.

Во-первых, иностранным гражданам предоставляется право самостоятельно покинуть Российскую Федерацию и тем самым смягчить степень лишений, сопряженных с исполнением постановления о выдворении. Во-вторых, изоляция от российского общества для иностранных деликвентов довольно условна. Непосредственное содержание под стражей для иностранного гражданина предусмотрено только перед высылкой под конвоем, который сопровождает его до российской границы.

Библиография

1 См.: Аскеров М.С. О соотношении понятий административного выдворения и депортации // Вестник Московского университета МВД России. 2004. № 4. С. 108.

2 Еще знаменитый отечественный правовед Н.М. Коркунов отмечал, что ни одно государство не обязано терпеть иностранцев, в отличие от собственных граждан, в своих пределах. См.: Коркунов Н.М. Укоренение иностранцев и прекращение подданства // Журнал министерства юстиции. 1895. Окт. С. 77.

3 Максимов И.В. Система административных наказаний по законодательству РФ. — Саратов, 2004. С. 161.

4 См.: Тархов А.В. Административные наказания, ограничивающие личную свободу: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 20.

5 Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. — М., 2002. С. 38.

6 См.: Максимов И.В. Система административных наказаний: понятие и признаки // Гос-во и право. 2005. № 4. С. 23.

7 См.: Студенкина М.С. Комментарий к ст. 3.2 «Виды административных наказаний» // Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2002. С. 39.

8 Высказывается мнение, что самое тяжелое наказание — это административный арест, поскольку он связан с лишением свободы. Но лишение свободы предполагается и выдворением. Причем если срок административного ареста ограничен 15 сутками (а на практике он может быть и гораздо меньше), то длительность содержания в специальном помещении для лиц, в отношении которых вынесено постановление о выдворении, в КоАП РФ не лимитирована и, в принципе, может превышать время ареста.

9 Шаргородский М.Д. Наказание, его цели и эффективность // Избранные труды. — СПб., 2004. С. 294.

10 См.: Швыдкий В.Г. Кара — качество уголовного наказания // Гос-во и право. 2006. № 4. С. 27—28.

11 См.: Шаргородский М.Д. Указ. соч. С. 310.

12 См.: Соловей Ю.П. К критике некоторых концептуальных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Мат-лы Всерос. науч.-практ. конф. (01.06.2004) / Под общ. ред. Ю.П. Соловья. — Омск, 2004. С. 6.

13 См.: Аскеров М.С. Административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 12.

14 Постановление Правительства РФ от 24.10.2002 № 769 «Об утверждении Правил расходования средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны» (в ред. от 23.12.2004) // РГ. 2002. № 206; 2005. № 4.

15 См.: Дело № 5-150/2005 «Об административном правонарушении в отношении Г.» // Архив Ленинского районного суда г. Новосибирска.

16 См.: Дело № 5-60/2005 «Материал об административном правонарушении в отношении М.» // Там же.

17 См.: Дело № 5-18/2006 «Материал об административном правонарушении в отношении А.» // Там же.

18 См.: Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность (сущность, применение и эффективность административных взысканий). — Л., 1975. С. 182.

19 Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. С. 37.

20 Шаргородский М.Д. Указ. соч. С. 313.