Административное задержание по российскому и белорусскому законодательству: сравнительный анализ

УДК 342.924(470)(476)

Страницы в журнале: 110-114

В.Н. Хорьков,

кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой теории и истории государства и права Юридического института Балтийского федерального университета им. И. Канта, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации Россия, Калининград horkov-v@mail.ru

Анализируется российское и белорусское законодательство, регулирующее институт административного задержания, обосновываются его особенности, формулируются предложения по совершенствованию института административного задержания в обеих странах.

Ключевые слова: административное задержание, законодательство, норма, кодекс, привод, мера, физическое лицо, доставление.

Союзное государство Беларуси и России предполагает сближение и взаимовлияние законодательства двух стран, в том числе административного, которое пока в России и Беларуси не имеет единой основы.

Административное задержание предусмотрено как российским, так и белорусским законодательством, но при этом регулирование этой меры в России и Беларуси имеет больше различий, чем сходств. Именно поэтому в рамках данной статьи будет обращено внимание в основном на отличия в законодательном регулировании административного задержания в России и Беларуси.

Административное задержание в России и Беларуси имеет различную законодательную основу. В Российской Федерации административное задержание регулируется Кодексом РФ об административных правонарушениях. В Республике Беларусь использован другой подход. Законодательная основа административного задержания закреплена в кодифицированном процессуальном акте — Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП РБ) [5].

Отсутствует единое понимание природы административного задержания в российском и белорусском законодательстве. В КоАП РФ административное задержание определяется как мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении, а в ПИКоАП РБ административное задержание — это мера обеспечения административного процесса. Следует отметить, что и в том, и в другом случае не указано прямо на принудительный характер административного задержания.

Сближению природы административного задержания в России и Беларуси могло бы способствовать отнесение административного задержания к мерам процессуального принуждения и закрепление этого в российском и белорусском законодательстве.

Кстати, в России первый шаг в этом направлении уже сделан в Кодексе административного судопроизводства РФ, который ввел в оборот неизвестное ранее законодательству понятие «меры процессуального принуждения» [1]. Высоко оценивая это нововведение, нельзя не обратить внимания на противоречие, содержащееся в КАС РФ. Привод в КАС РФ отнесен к мерам процессуального принуждения (ст. 120), а в КоАП РФ привод — это мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Таким образом, одна и та же мера — привод — имеет различную природу в КАС РФ и в КоАП РФ, что нелогично. Представляется, что в КоАП РФ по аналогии с КАС РФ целесообразно вместо мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях использовать терминологию «меры процессуального принуждения», внеся в КоАП РФ соответствующие изменения.

КоАП РФ не предусматривает гарантии законности применения административного задержания, механизм реагирования на факты незаконного задержания. В проекте нового Кодекса РФ об административных правонарушениях № 957581-6 (далее — законопроект) предпринята попытка этот пробел восполнить, что заслуживает, безусловно, поддержки. Часть 13 ст. 41.7 законопроекта содержит следующую норму: «В случае выявления факта незаконного административного задержания физического лица прокурор или его заместитель обязаны немедленно вынести постановление об освобождении физического лица, незаконно подвергнутого административному задержанию. Постановление прокурора или его заместителя об освобождении физического лица, незаконно подвергнутого административному задержанию, подлежит незамедлительному исполнению уполномоченным должностным лицом органа, в ведении которого находится специально отведенное помещение для содержания лиц, в отношении которых применено административное задержание».

Справедливости ради следует отметить, что в ПИКоАП РБ гарантии законности применения административного задержания давно закреплены. Таких гарантий две: 1) никто не может быть задержан за совершение административного правонарушения при отсутствии на то законных оснований и в нарушение порядка, установленного ПИКоАП РБ; 2) судья, прокурор, орган, ведущий административный процесс, обязаны немедленно освободить всякого незаконно задержанного свыше срока, предусмотренного законом.

Понятие административного задержания в КоАП РФ и ПИКоАП РБ имеет различную трактовку. В КоАП РФ под административным задержанием понимается кратковременное ограничение свободы физического лица. В ПИКоАП РБ предложено широкое понимание административного задержания. Часть 1 ст. 8.2 предусматривает, что «административное задержание физического лица состоит в кратковременном ограничении свободы физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, за совершение им административного правонарушения, в доставлении его в орган, ведущий административный процесс, и содержании в данном органе». Следовательно, белорусский законодатель в понятие административного задержания включает доставление лица в орган, ведущий административный процесс. Такой подход далеко не безупречен. В ПИКоАП РБ термин «доставление» использован дважды: с одной стороны, «доставление» — это элемент административного задержания, а с другой стороны, «доставление» равнозначно приводу. Неоднозначная трактовка дефиниции «доставление» в ПИКоАП РБ не может не вызывать возражений. Следует согласиться с мнением Н.А. Самбора, который предлагает в ПИКоАП РБ четко прописать процедуру доставления физического лица [7, с. 53].

В России и Беларуси отсутствует единообразие в определении круга лиц, в отношении которых не применяется административное задержание. В Российской Федерации этот вопрос решен не лучшим образом. Чтобы определить круг лиц, не подлежащих административному задержанию по российскому законодательству, надо обращаться к десятку федеральных законов, так как круг лиц, обладающих иммунитетом от административного задержания, не систематизирован [11, с. 48]. Это создает неудобства для правоприменителей — должностных лиц, управомоченных производить административное задержание. Идеальным вариантом было бы закрепление в КоАП РФ круга лиц, к которым не применяется административное задержание, как это сделано в Республике Беларусь.

Согласно ч. 6 ст. 8.2 ПИКоАП РБ административное задержание не допускается в отношении:

«1) лица, занимающего высшую государственную должность Республики Беларусь, и лица, должность которого включена в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь;

2) члена Совета Республики, депутата Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь и депутатов местных Советов депутатов;

3) судьи;

4) народного заседателя».

Приведенная норма не конкретизирует лиц, занимающих высшие государственные должности, и лиц, должности которых включены в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь. Перечень указанных лиц установлен указом Президента Республики Беларусь от 08.11.2001 № 644 «Об утверждении кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь» [3].

Перечень должностных лиц, уполномоченных производить административное задержание, в России и Беларуси имеет больше сходств, чем различий. И по российскому, и по белорусскому законодательству административное задержание правомочны производить: должностные лица органов внутренних дел, таможенных органов, военной автомобильной инспекции, пограничных органов; старшее в месте расположения охраняемого объекта должностное лицо. Но есть и некоторые различия в круге должностных лиц, уполномоченных производить административное задержание. Как уже отмечалось, должностные лица органов внутренних дел и в России, и в Беларуси могут осуществлять административное задержание, но здесь есть своеобразие. В КоАП РФ закреплено, что административное задержание правомочны осуществлять должностные лица полиции. Это вытекает из Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» [4]. В Республике Беларусь ситуация выглядит иначе. В 2007 году Закон Республики Беларусь от 26.02.2001 «О милиции» утратил силу. Анализ Закона Республики Беларусь № 263-3 «Об органах внутренних дел Республики Беларусь», принятого 17.07.2007, позволяет сделать вывод о том, что должностные лица милиции обладают статусом должностных лиц органов внутренних дел [2]. Поэтому в ПИКоАП РБ специально не оговаривается, что должностные лица милиции имеют право осуществлять административное задержание.

В соответствии с КоАП РФ административное задержание помимо указанных должностных лиц осуществляют: военнослужащие и должностные лица органов и учреждений уголовно-исполнительной системы; должностные лица органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; должностные лица, осуществляющие контртеррористическую операцию; должностные лица органа, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Есть определенная специфика в установлении перечня должностных лиц, полномочных осуществлять административное задержание в Республике Беларусь. ПИКоАП РБ  предоставляет право осуществлять административное задержание: должностным лицам органов государственной безопасности, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь; Государственной инспекции охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь. Обращает внимание в этой связи наделение правом осуществлять административное задержание должностных лиц органов государственной безопасности. В Российской Федерации должностные лица органов Федеральной службы безопасности  по КоАП РФ не наделены правом производить административное задержание. Однако согласно ст. 13 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» органы ФСБ России имеют право осуществлять административное задержание лиц, совершивших правонарушения, связанные с попытками проникновения и проникновением на специально охраняемые территории особо режимных объектов, закрытых административно-территориальных образований и иных охраняемых объектов. Приведенная норма оказалась невостребованной и не может применяться. Непонятно, при совершении каких административных правонарушений должностные лица органов ФСБ России правомочны осуществлять административное задержание. Это должно было найти закрепление в ст. 27.3 КоАП РФ, но так и не сделано до сих пор.

Существенным недостатком КоАП РФ и ПИКоАП РБ является отсутствие четкого законодательного закрепления прав и обязанностей задержанных лиц. К этой проблеме мы обращались неоднократно [9, с. 36—37; 10, с. 85].

В ч. 5 ст. 27.3 КоАП РФ записано следующее: «Задержанному лицу разъясняются его права и обязанности, предусмотренные настоящим кодексом, о чем делается соответствующая запись в протоколе об административном задержании». Трудно понять, какие права и обязанности имел в виду законодатель, если права и обязанности не конкретизированы.

В ПИКоАП РБ указано лишь одно право, которое разъясняется задержанному лицу, — право пригласить защитника (ст. 8.5).

Недостаточно четко в ПИКоАП РБ регулируется административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, подвергнутых административному задержанию. Согласно ч. 4 ст. 8.2 ПИКоАП РБ иностранные граждане или лица без гражданства, задержанные за совершение административного правонарушения, без промедления должны быть информированы на понятном им языке о причинах их задержания и правах, которые они имеют. При этом права, о которых информируют иностранных граждан и лиц без гражданства должностные лица, уполномоченные производить административное задержание, белорусским законодателем не установлены.

Поскольку административное задержание ограничивает свободу личности, необходимо в КоАП РФ и ПИКоАП РБ четко прописать не только права, но и обязанности лиц, подвергнутых административному задержанию.

Сроки административного задержания по российскому и белорусскому законодательству в основном не совпадают. Общий срок административного задержания — 3 часа. Максимальный срок административного задержания по КоАП РФ составляет 48 часов, причем он применяется только в двух случаях (ст. 27.5). ПИКоАП РБ предусмотрены более длительные сроки административного задержания. Согласно ст. 8.4 на срок свыше 3 часов, но не более чем на 72 часа могут быть задержаны:

— физическое лицо, совершившее административное правонарушение, за которое в качестве административного взыскания предусмотрены административный арест, депортация;

— физическое лицо, находящееся в общественном месте в состоянии алкогольного опьянения или в состоянии, вызванном потреблением наркотических средств, психотропных, токсических или других одурманивающих веществ, оскорбляющем человеческое достоинство и нравственность, — до вытрезвления;

— военнослужащий, совершивший административное правонарушение, — до передачи его военному патрулю, военному коменданту, командиру (начальнику) воинской части или военному комиссару;

— физическое лицо, совершившее административное правонарушение и имеющее признаки выраженного психического расстройства и создающее своими действиями явную опасность для себя и окружающих, — до передачи его в организацию здравоохранения;

— физическое лицо, нарушившее пограничный режим Государственной границы Республики Беларусь или режим в пунктах пропуска через Государственную границу Республики Беларусь либо совершившее умышленное незаконное пересечение Государственной границы Республики Беларусь, — до установления личности.

ПИКоАП РБ установлен и более длительный срок административного задержания, чем 72 часа. Физическое лицо, нарушившее пограничный режим, режим Государственной границы Республики Беларусь или режим в пунктах пропуска через Государственную границу Республики Беларусь либо совершившее умышленное незаконное пересечение Государственной границы Республики Беларусь, при невозможности установить его личность в течение 72 часов может быть задержано на срок до 10 суток с санкции прокурора.

Спорной представляется позиция белорусского законодателя, суть которой состоит в том, что ПИКоАП РБ допускает административное задержание без указания конкретного срока. Так, в целях обеспечения исполнения административного взыскания в виде депортации физическое лицо, в отношении которого применена указанная мера административного взыскания, с санкции прокурора может быть задержано на срок, необходимый для исполнения постановления о депортации.

Начало течения срока административного задержания также исчисляется по-разному в законодательстве двух стран. В КоАП РФ срок административного задержания начинается с момента доставления нарушителя (ст. 27.7). Согласно ст. 8.4 ПИКоАП РБ срок административного задержания исчисляется с момента фактического задержания. Однако белорусский законодатель понятия фактического задержания не раскрывает.

Важной гарантией законности применения административного задержания является возможность его обжалования. К сожалению, КоАП РФ не предусматривает обжалование административного задержания. На необходимость восполнить этот пробел в КоАП РФ неоднократно указывалось в научной литературе [4, с. 15; 8, с. 65].

Белорусский законодатель в ПИКоАП РБ закрепил порядок обжалования административного задержания. В соответствии с ч. 3 ст. 7.2 административное задержание физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, может быть обжаловано прокурору или в районный (городской) суд.

Таким образом, несмотря на различия в законодательном регулировании административного задержания в России и Беларуси, необходимо стремиться к унификации российского и белорусского законодательства, используя положительный опыт как российского, так и белорусского законодателя.

Список литературы

1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. М.: Проспект, Кнорус, 2015.

2. Об органах внутренних дел Республики Беларусь: закон Республики Беларусь от 17.07.2007 № 263-3 // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=h10700263

3. Об утверждении кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь: указ Президента Республики Беларусь от 08.11.2001 № 644 // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=P30100644

4. О полиции: федер. закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5. Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20.12.2006 // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/world_of_law/text.asp?RN=hk0600194

6. Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // Административная ответственность: вопросы теории и практики / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004. С. 15.

7. Самбор Н.А. Доставление как мера административного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: процессуальные вопросы законности применения ограничений прав и свобод человека // Административное право и процесс. 2012. № 11. С. 53.

8. Тюрин В.А. Административное задержание физических лиц как мера административно-процессуального пресечения и проблемы совершенствования юридических норм, его регламентирующих // Право и политика. 2002. № 3. С. 65.

9. Хорьков В.Н. Административное задержание: пробелы в законодательном регулировании // Административное право и процесс. 2013. № 10. С. 36—37.

10. Хорьков В.Н. Административное задержание: спорные вопросы законодательного регулирования // Современное право. 2015. № 3. С. 85.

11. Хорьков В.Н. К вопросу о круге лиц, обладающих иммунитетом от административного задержания // Современное право. 2014. № 3. С. 48.