Административное право России как учебная дисциплина

УДК 342.9

Страницы в журнале:  151-157

Рецензия на : Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России:  учебник. — М.: Зерцало-М, 2013. 752 с. (Классический университетский учебник)

В.Н. Хорьков,

кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой теории и истории государства и права Юридического института Балтийского федерального университета имени И. Канта, Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации Россия, Калининград  horkov-v@mail.ru

 Анализируются положительные и спорные аспекты учебника А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого «Административное право России». Отмечается содержательность учебника, в том числе его особенной части, посвященной изложению специфики государственного управления. Рецензент поддерживает выводы авторов о том, что гражданин является универсальным субъектом права, а государственная служба — комплексным правовым институтом, и в то же время обращает внимание на спорность положений о предмете административного права, понятии правового акта управления.

Ключевые слова: учебник, административное право, субъект права, государственная служба, административное правонарушение, административная ответственность.

Рецензируемый учебник подготовлен преподавателями кафедры административного права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова и рассчитан на студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция». Поскольку специалитет ушел в прошлое, учебник профессора А.П. Алехина и доцента А.А. Кармолицкого, безусловно, может быть использован студентами, проходящими обучение по направлению подготовки «бакалавриат».

Отличительной особенностью учебника является его содержательность, глубина изложения вопросов теории административного права. Положительной оценки заслуживает то, что авторы вернулись к общепринятой структуре системы административного права, которая включает две части: общую и особенную.

Значительное место в учебнике отведено характеристике субъектов административного права. Авторы обоснованно показывают принципиальные отличия субъекта административного права от конкретного субъекта административно-правового отношения (с. 47).

Заслуживает поддержки вывод авторов о том, что гражданин — это универсальный субъект права. С учетом такого подхода в рецензируемом труде характеризуется административно-правовое положение граждан Российской Федерации. По мнению авторов, структура административно-правового положения гражданина включает следующие элементы: а) административную правосубъектность; б) систему его прав, свобод и обязанностей, предусмотренных нормами административного права; в) их политические и социально-экономические гарантии; г) организационно-правовые гарантии прав и свобод граждан Российской Федерации, а также исполнение ими возложенных на них нормами административного права обязанностей (с. 54).

Своеобразно исследована система органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти рассмотрены до начала административной реформы 2004 года. Затем показано, как административная реформа повлияла на систему федеральных органов исполнительной власти, проанализированы изменившиеся основные функции федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

Представляет интерес подробное рассмотрение в учебнике института государственной службы. Заслуживает поддержки вывод авторов о том, что государственная служба представляет собой комплексный правовой институт, объединяющий нормы конституционного, административного, финансового, уголовного и иных отраслей права. При этом справедливо подчеркнуто: основное содержание ин-ститута государственной службы составляют нормы административного права, объединяемые в его самостоятельный институт (с. 165).

Положительной стороной учебника является включение в главу 1 параграфа «Противодействие коррупции в государственной и муниципальной службе», актуальность которого весьма высока. Авторы обращают внимание на пробел в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон о системе государственной службы), в котором отсутствует легальное понятие государственного служащего. Предложено авторское определение государственного служащего: «государственным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший определенного возраста, владеющий государственным русским языком, замещающий должность государственной службы, осуществляющий профессиональную служебную деятельность и получающий вознаграждение (довольствие) за счет государственного бюджета или бюджета Российской Федерации».

В целом верная дефиниция государственного служащего нуждается, на наш взгляд, в уточнении: необходимо определить источники финансирования деятельности государственных служащих, исходя из действующего законодательства: государственный служащий получает вознаграждение (довольствие) за счет федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Большое внимание в учебнике уделено институту административной ответственности. При этом в названии соответствующего раздела («Ответственность по административному праву») представлен более широкий взгляд на проблему ответственности, чем это обычно принято в учебной литературе. В рамках этого раздела рассмотрены, помимо административной ответственности, еще два вида ответственности, имеющие отношение к административному праву: дисциплинарная и материальная.

В разделе 5 «Вопросы административно-процессуальной деятельности» обращено внимание на две концепции понимания административного процесса: трактовка понятия административного процесса в широком управленческом и узком юрисдикционном смысле. Следует согласиться с выводом авторов о том, что обе концепции с учетом современных реалий имеют право на существование.

Преимуществом рецензируемого учебника является то, что в нем представлена особенная часть, в рамках которой достаточно основательно рассмотрены конкретные отрасли (сферы) государственного управления.

В учебнике содержатся спорные положения, на которых считаем необходимым остановиться подробнее.

1. Предмет административного права авторами толкуется слишком широко, что далеко не бесспорно. Так, предлагается включить в предмет административного права общественные отношения, возникающие в системе местного самоуправления (с. 15).

Полагаем, что подобного рода общественные отношения входят в предмет муниципального права и существуют вне сферы административно-правового регулирования. При этом исходим из ст. 12 Конституции Российской Федерации 1993 года, в которой указано, что органы местного самоуправления не являются частью системы органов государственной власти. Попутно отметим: на с. 112 использована ошибочная терминология «органы исполнительной власти» местного самоуправления, а должно быть «исполнительные органы местного самоуправления». Включение в предмет административного права общественных отношений, возникающих в системе местного самоуправления, сказалось и на структуре учебника: глава 8 называется «Органы местного самоуправления», а глава 10 — «О муниципальной службе и ее служащих». Представляется, что указанные главы больше подходят для учебника по муниципальному праву, чем для учебника по административному праву.

Спорно включение авторами в предмет административного права и общественных отношений, возникающих в деятельности органов законодательной и судебной власти. Общественные отношения, возникающие в деятельности органов законодательной власти, по нашему мнению, входят в предмет конституционного права. Общественные отношения, возникающие в сфере судебной власти, в полном объеме в предмет административного права не входят. Однако следует согласиться с профессором Д.Н. Бахрахом, который считает, что в предмет административного права входит только часть этих отношений, а именно отношения, возникающие при осуществлении административного судопроизводства [1, с. 35].

2. Вряд ли оправдано включение в главу 6 параграфа «Обращения граждан Российской Федерации», который изложен в основном с позиций конституционного права. Между тем в учебной литературе можно встретить более взвешенный, на наш взгляд, подход, когда соответствующий параграф привязан к административному праву и называется «Право гражданина на административную жалобу» [1, с. 146—154; 2, с. 154—158].

3. На с. 88 утверждается, что ответственность за нарушение законодательства об обращениях граждан может быть предусмотрена субъектами Российской Федерации. Такой вывод противоречит ст. 15 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», где указано, что «лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации».

Следовательно, законами субъектов Российской Федерации ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан не может быть установлена. В обоснование своей позиции авторы ссылаются на ст. 2.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях 2007 года, которой была установлена административная ответственность за неправомерный отказ, уклонение от рассмотрения либо нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан. При этом не учтено, что эта статья давно утратила силу.

4. Вызывает возражения слишком широкое толкование понятия правового акта управления. На с. 319 учебника под правовым актом управления понимается официальное подзаконное одностороннее юридически-властное решение уполномоченного органа государственного управления, органа местного самоуправления, должностного лица, принятое в пределах его компетенции, в определенной форме, с соблюдением обязательных процедур, устанавливающее, изменяющее, отменяющее правовые нормы либо конкретные правоотношения. Отсюда можно заключить, что правовые акты управления могут издаваться не только органами государственного управления, их должностными лицами, но и органами местного самоуправления и их должностными лицами. В науке административного права принято считать, что правовые акты государственного управления издаются только органами исполнительной власти и их должностными лицами [3, с. 70—78]. Муниципальные правовые акты к актам государственного управления не относятся.

Вместе с тем наряду с высокой положительной оценкой учебника хотелось бы высказать некоторые замечания.

1. В учебнике есть ссылки на устаревшие законодательные акты. Так, приводятся нормы утратившего силу Федерального закона от 31.01.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (с. 166; с. 406—407). Излагая нормы об административной ответственности, авторы рассматривают такое административное наказание, как возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (с. 391). Однако следует отметить, что Федеральным законом от 28.12.2010 № 398-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления контроля в сфере оборота гражданского оружия» были внесены изменения в ст. 3.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года (далее — КоАП РФ), в результате которых такая мера административной ответственности, как возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, была исключена из перечня административных наказаний.

Авторы также неоднократно ссылаются на Таможенный кодекс Российской Федерации 2003 года (с. 412, с. 593), отмененный в связи с вступлением в силу с 1 июня 2010 года Таможенного кодекса Таможенного союза.

На с. 260 и с. 632 приведены ссылки на Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан 1993 года, которые утратили силу. Авторами не учтено, что действует Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

2. На с. 134 учебника указано, что заместители Председателя Правительства Российской Федерации в порядке распределения обязанностей между ними координируют работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных правительству органов. В данном случае допущена неточность. Государственные комитеты как вид федеральных органов исполнительной власти были реорганизованы в федеральные агентства Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

3. Авторы в соответствии с принципом федерализма выделяют два вида государственной службы: а) федеральную государственную службу; б) государственную службу субъекта Российской Федерации (с. 171). С этим можно согласиться лишь частично. Такой вид государственной службы, как государственная служба субъекта Российской Федерации, был предусмотрен в утратившем силу Федеральном законе от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». В базовом же Законе о системе государственной службы этот вид государственной службы сформулирован иначе — «государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации».

4. Вызывает сомнение включение в учебник отдельной главы (гл. 12), посвященной основам правоохранительной службы. При отсутствии закона о правоохранительной службе Российской Федерации наличие такой главы представляется излишним. С учетом сказанного странно выглядит утверждение авторов о том, что текст присяги гражданина, впервые поступающего на правоохранительную службу, утвержден Федеральным законом «О правоохранительной службе Российской Федерации». Не очень понятно, чем руководствуются авторы, когда пишут о несуществующем законе.

5. Вряд ли можно согласиться с предложенным определением законодательных основ административной ответственности. Под законодательными основами авторы понимают систему нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, устанавливающие административную ответственность (с. 369). Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ административная ответственность может быть установлена только нормативными правовыми актами в виде КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако административная ответственность не может быть определена любыми подзаконными нормативными правовыми актами. Поэтому под законодательными основами административной ответственности следует понимать систему законов, содержащих правовые нормы, устанавливающие административную ответственность.

6. Рассматривая вопросы, связанные с государственным управлением здравоохранением, авторы не учли, что Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» было преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Не нашло отражения в учебнике и то, что тем же указом Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития была переименована в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения.

Тем не менее, отмеченные нами недостатки и спорные моменты рецензируемого учебника не могут повлиять на высокую в целом оценку его качества. Полагаем, что данный учебник является одним из лучших учебников по административному праву и может быть полезен студентам, аспирантам и преподавателям юридических высших учебных заведений.

Список литературы

1. Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб. — М., 2010.

2. Общее административное право: учеб. / под ред. Ю.Н. Старилова. — Воронеж, 2007.

3. Уманская В.П. Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика: моногр. / под ред. Б.В. Россинского. — М., 2013.