Административное производство по принятию нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти

УДК 342.924 

Страницы в журнале: 28-33

Л.А. ПОЛЯКОВА,

аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Российского государственного университета туризма и сервиса

Рассматриваются вопросы административного производства по принятию нормативных правовых актов в органах исполнительной власти федерального уровня; исследуются его стадии и принципы, а также виды административного производства по принятию нормативных правовых актов. Кроме того, анализируется современное законодательство, труды теоретиков административного права и работы специалистов в области теории права, что позволяет сформулировать теоретические выводы о содержании и структуре рассматриваемого вида административного производства.

Ключевые слова: административное производство, источник права, норма права, нормативный правовой акт, правоприменение, исполнительная власть.

Administrative manufacture on acceptance of standard legal certificates in federal enforcement authorities

Poljakova L.

Questions of administrative manufacture on acceptance of standard legal certificates in enforcement authorities of federal level are considered; its stages and principles, and also kinds of administrative manufacture on acceptance of standard legal certificates are investigated. Besides, the modern legislation, works of theorists of administrative law and work of experts in the field of the right theory that allows to formulate theoretical conclusions about the maintenance and structure of a considered kind of administrative manufacture is analyzed.

Keywords: administrative manufacture, a right source, norm of the right, the standard legal certificate, enforcement, executive power.

Нормотворческое производство, как совершенно справедливо писал В.Д. Сорокин, для любого органа исполнительной власти «есть как раз тот случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело именно по поводу принятия данного акта, поскольку принимается вполне определенный нормативный юридический акт, для чего, несомненно, требуется определенная процедура»[1]. В процессе производства по принятию нормативного правового акта возникают административно-процессуальные отношения между различными подразделениями органа исполнительной власти, участвующими в подготовке проекта, его обсуждении, согласовании, доработке, утверждении, а также между органом исполнительной власти, разрабатывающим документ, и другими органами исполнительной власти.

Исходя из положения о том, что нормотворческое производство — это производство по индивидуально-конкретному административному делу, можно утверждать, что структура данного производства должна соответствовать универсальной модели производства по любому административному делу, которую согласно общепринятым представлениям образуют стадии возбуждения и рассмотрения дела, вынесения, пересмотра и исполнения решения по делу.

Вместе с тем нормотворческое производство уникально само по себе. Его отличают цели и задачи, субъектный состав, а главное — предмет (объект процессуальных правоотношений) — нормативный правовой акт. В этой связи очевидно, что структура нормотворческого производства должна иметь принципиальные особенности.

Анализ научных работ показал, что единства во взглядах ученых на модель нормотворческого производства не сложилось ни по количеству стадий и этапов данного производства, ни по их последовательности и содержанию.

Так, представители Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ выделяют четыре стадии работы над проектом нормативного акта: начальный этап, подготовка, технико-юридическое оформление, оценка[2].

В.Д. Сорокин определял следующие фазы работы над нормативным правовым актом:

— подготовку проекта;

— рассмотрение и принятие;

— государственную регистрацию;

— опубликование и вступление в силу[3].

Как видим, здесь отсутствуют начальный этап работы над проектом и стадия его технико-юридического оформления. В то же время в первом варианте нет фазы государственной регистрации и опубликования. Это объясняется тем, что ученые Института законодательства и сравнительного правоведения предложили структуру производства в органах исполнительной власти по подготовке законопроектов. В этом случае последние стадии следует отнести к конституционному законотворческому процессу, выходящему за рамки предмета административно-процессуального права. В свою очередь Т.Е. Кучерова, предлагая сходную структуру производства, разделяет на отдельные этапы принятие нормативного правового акта и его регистрацию и опубликование[4].

Опубликование нормативного правового акта в последнее время все чаще рассматривается как стадия нормотворческого производства[6], хотя некоторые авторы настаивают на том, что это лишь предпосылка вхождения в силу окончательно утвержденного закона[6]. По нашему мнению, опубликование следует считать этапом данного производства, во-первых, в связи с тем, что опубликование предполагает совершение определенной последовательности правоприменительных и организационных действий, предусмотренных правовыми нормами, во-вторых, оно осуществляется уполномоченными субъектами, в-третьих, оно завершается появлением официального текста нормативного правового акта, после чего акт приобретает юридическую силу. Кроме того, после опубликования документ получает формальную определенность.

С.М. Изосимов наиболее целесообразным полагает выделить следующие этапы производства по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти:

1) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации;

2) определение вида органов, субъектов, правомочных издать правовое решение;

3) организационно-техническое и финансовое обеспечение разработки проекта нормативного правового акта управления;

4) сбор и анализ необходимых материалов и информации;

5) разработку концепции проекта нормативного правового акта управления;

6) составление текста проекта нормативного правового акта управления;

7) согласование проекта акта, его предварительное рассмотрение;

8) проведение экспертиз проекта нормативного правового акта управления;

9) официальное рассмотрение проекта компетентным органом исполнительной власти (должностным лицом) с соблюдением необходимых процедур (содержащихся в регламенте и т. п.);

10) принятие (утверждение) нормативного правового акта управления;

11) придание нормативному правовому акту управления юридической силы[7].

Предложенная С.М. Изосимовым структура отличается, с одной стороны, большей полнотой, с другой стороны, детализацией этапов. Автор предпринял попытку универсализации системы нормотворческого производства, что неизбежно влечет определенное упрощение имеющегося разнообразия административных процедур.

Ю.Г. Арзамасов предложил еще более детализированную модель подготовки ведомственных нормативных правовых актов, включающую следующие стадии:

1) мониторинг действующих нормативных документов, научных разработок и правоприменительной практики;

2) подготовку концепции нормативного акта;

3) составление плана-конспекта;

4) разработку первого варианта проекта;

5) доработку проекта с учетом поступивших замечаний и предложений;

6) комплексную оценку проекта и формирование окончательного текста проекта;

7) согласование проекта нормативного акта;

8) экспертизу и визирование проекта нормативного акта;

9) представление проекта на подпись;

10) государственную регистрацию ведомственных нормативных актов[8].

Безусловно, все эти элементы в нормотворческом производстве присутствуют, однако выделение их в качестве стадий процесса в предложенном виде вряд ли целесообразно.

При определении структуры нормотворческого производства, по нашему мнению, следует обратить внимание и на интересные новые предложения. В частности, в последние годы активно развивается такое направление административного права, как мониторинг законодательства[9]. Мониторинг получает уже и нормативное правовое закрепление, правда пока лишь на уровне субъектов Российской Федерации[10]. Полагаем, что уже назрела необходимость осуществления мониторинга и нормативных правовых актов общегосударственного значения. Не случайно сегодня мониторинг права предлагается рассматривать как основу стратегии инновационного развития страны[11].

Действующие нормативные правовые акты регламентируют производства по подготовке проектов федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актов, региональных законов, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Так, приказом Рособразования от 02.07.2009 № 738 «Об организации работ в Федеральном агентстве по образованию по реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах и плана по проведению административной реформы Российской Федерации в 2006—2010 годах»[12] был утвержден соответствующий план, включающий такие пункты, как:

«1.1. Доработка административного регламента “Осуществляет определение для образовательных учреждений профессионального образования, находящихся в ведении Агентства, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета, а также квот по целевому приему”.

Ожидаемый результат — приказ Минобрнауки России.

Срок исполнения — июль 2009 года.

Ответственный исполнитель: Управление учреждений образования и реализации приоритетного национального проекта “Образование”, Управление научных исследований и инновационных программ, Управление международного образования и сотрудничества»[13].

Названы три исполнителя. Соответственно первый (Управление учреждений образования и реализации приоритетного национального проекта «Образование») считается ответственным исполнителем, другие управления — соисполнителями.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов МЧС России и их государственной регистрации (утв. приказом МЧС России от 23.03.2004 № 140) правовым актом, регламентирующим производство по подготовке документов МЧС России, является решение о создании рабочей группы, утверждаемое соответствующим распорядительным документом министерства, в котором отражаются:

— цель создания рабочей группы;

— вид разрабатываемого проекта нормативного правового акта;

— наименование проекта нормативного правового акта;

— руководитель рабочей группы и его заместитель (заместители);

— состав рабочей группы с указанием фамилии, имени, отчества, занимаемой должности, воинского (специального) звания;

— сроки подготовки проекта нормативного правового акта.

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452) устанавливает, что подготовку и согласование проекта нормативного правового акта осуществляет уполномоченное структурное подразделение федерального органа исполнительной власти с привлечением при необходимости специалистов научных и иных организаций.

В соответствии с п. 23 Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России (утв. приказом МВД России от 27.06.2003 № 484) разработка проекта нормативного правового акта возлагается на соответствующее подразделение МВД России либо на научно-исследовательское или образовательное учреждение высшего профессионального образования МВД России. Вместе с тем данной норме должны корреспондировать статусные акты, которыми закрепляются положения научно-исследовательских или образовательных учреждений.

В частности, Положение об организации деятельности военного образовательного учреждения высшего профессионального образования внутренних войск МВД России (утв. приказом МВД России от 14.01.2005 № 22) в числе основных направлений научно-исследовательской деятельности называет разработку проектов уставов, наставлений, положений, инструкций, других руководящих и нормативных документов. Указание на участие в создании проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов имеется и в Уставе Научно-исследовательского центра Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России (утв. приказом МВД России от 05.01.1999 № 5)[14]. В то же время данное учреждение сейчас называется иначе — Научно-исследовательский центр проблем безопасности дорожного движения МВД России, и его Устав отсутствует в базах правовой информации.

Уставы ведомственных образовательных учреждений далеко не всегда закрепляют возможность деятельности по разработке проектов нормативных правовых актов. Так, Устав Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» (утв. приказом Минюста России от 18.10.2006 № 317)[15] участие в подготовке проектов нормативных правовых актов не предусматривает, как не предполагает привлечение образовательных учреждений к нормотворческой деятельности и законодательство об образовании (Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).

Наконец, на организационно-подготовительной стадии должны быть определены сроки исполнения задания. Приходится констатировать, что какие-либо стандарты нормотворческой деятельности и научное обоснование их отсутствуют за редкими исключениями. Поэтому сроки представления проектов нормативных правовых актов устанавливаются произвольно. В тех случаях, когда общие сроки определяются федеральными законами или поручениями Президента РФ или Правительства РФ, задача планирования нормотворческой деятельности в некоторой степени облегчается, однако исполнители при этом ставятся в жесткие временные рамки, далеко не всегда отвечающие даже разумным требованиям. Так, Правилами подготовки нормативных правовых актов Минэкономики России и их государственной регистрации (приказ Минэкономики России от 29.08.1997 № 96 «О мерах по выполнению в Минэкономики России Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 “Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации”») устанавливается, что срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать 1 месяца, если не установлен другой срок.

Перечисленные производства существенно различаются как по своей структуре, так и по нормативно-правовому их регулированию. Поэтому можно выдвинуть предположение о том, что в отдельных подвидах административного нормотворческого производства состав стадий и этапов будет различаться. Для того чтобы подтвердить или опровергнуть нашу точку зрения, необходимо рассмотреть нормативные правовые акты, регламентирующие порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов.

Вместе с тем представляется возможным поддержать предложенную С.М. Изосимовым систематизацию фаз нормотворческого производства. Действительно, все они могут быть объединены в три группы:

1) организационно-подготовительные этапы — в их рамках проводятся необходимые мероприятия по выявлению объективных предпосылок правовой регламентации, по организационно-техническому и финансовому обеспечению, а также сбор информации, требуемой для качественной подготовки проекта;

2) этапы формирования текста проекта акта — непосредственно на них определяются содержательная и формальная стороны проекта нормативного правового акта управления;

3) этапы издания нормативного правового акта управления — на них в рамках установленных законодательством процедур осуществляется согласование проекта нормативного правового акта управления, проводится его юридическая экспертиза (и иные виды), происходит выражение мнения субъекта нормотворчества, придание этому мнению юридической силы и доведение его до непосредственных исполнителей[16].

Данная структура нормотворческого производства в общих чертах соответствует универсальной модели производства по любому административному делу, состоящей из стадий возбуждения дела, производства по делу и исполнения решения. Необходимо лишь уточнить содержание последней стадии — стадии издания нормативного правового акта, на которой, по мнению С.М. Изосимова, проводятся экспертизы. Полагаем, что экспертизы должны иметь место до издания нормативного правового акта с тем, чтобы замечания экспертов могли быть учтены до вступления нормативного правового акта в силу. В противном случае принятие замечаний экспертов потребует внесения изменений в уже изданный нормативный правовой акт. Кроме того, универсальная структура обязательно включает еще одну стадию — стадию  пересмотра вынесенного решения,  не упоминаемую С.М. Изосимовым, а также и большинством других ученых. Это — факультативная фаза, пересмотра может и не быть, однако сама возможность изменения решения должна предоставляться обязательно. Этап пересмотра необходим и в структуре нормотворческого производства.

Нормотворческое производство должно строиться на базе неких основополагающих правовых идей. С.А. Кузнецов, например, обосновал вывод о том, что всю совокупность норм подзаконного правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации можно классифицировать по их направленности, выделив три основные группы: универсальные, общие, специальные.

Универсальными принципами считаются законность, демократизм, гуманизм.

Общими идеями, относящимися к правотворчеству в целом, являются гласность, научность, профессионализм, оперативность, динамичность правотворчества, соблюдение правил правотворческой техники; планирование и прогнозирование, тщательность и скрупулезность подготовки проектов, техническое совершенство принимаемых актов, материально-техническая обеспеченность, информационно-правовое обеспечение правотворческой деятельности.

К специальным принципам подзаконного правотворчества следует отнести комплексность, полноту правотворческих полномочий по решению вопросов государственного значения, научную обоснованность, конкретность, объективность, эффективность, системность, плановость, а также принцип технического совершенства[17].

По нашему мнению, некоторые из названных принципов дублируются (например, принципы плановости и технического совершенства принимаемых актов отнесены С.А. Кузнецовым как к специальным, так и к общим).

Е.А. Дегтярева в свою очередь, основываясь на критериях объекта правового регулирования, предлагает дифференцировать принципы нормотворчества на два вида: организационные и функциональные. К организационным она относит принципы компетенции; равенства всех лиц, участвующих в административном деле, перед законом и перед органом, разрешающим дело; диспозитивности и публичности; рассмотрения административного дела на государственном языке Российской Федерации либо на языке республики в составе Российской Федерации; ответственности органа (должностного лица) и лиц, причастных к делу, за обоснованность и законность совершаемых в процессе действий и принимаемых решений. Функциональные принципы включают транспарентность, формальную истину, процессуальную экономию[18].

Вряд ли можно полностью согласиться с данным перечнем. Принцип равенства всех лиц, причастных к нормотворческому производству, не может соблюдаться. В данном производстве участвуют должностные лица органов исполнительной власти, находящиеся в субординационных отношениях друг с другом. Принимаемые руководителями властные решения являются обязательными для иных участников производства.

Что касается принципа языка, то здесь, действительно, нормативные правовые акты могут быть исполнены как на русском языке (государственном языке Российской Федерации), так и на государственных языках национальных республик в составе Российской Федерации[19].

Таким образом, предлагаем следующую структуру производства по принятию нормативных правовых актов в органах исполнительной власти.

1. Организация нормотворческой деятельности и подготовка к разработке проекта нормативного правового акта:

1.1. оценка потребности в разработке нормативного правового акта;

1.2. установление порядка разработки проекта нормативного правового акта (своими силами или посредством аутсорсинга);

1.3. определение исполнителей и механизма контроля их работы;

1.4. планирование нормотворческой деятельности;

1.5. издание правоприменительного акта о начале работы над проектом нормативного правового акта;

1.6. размещение заявки на подготовку проекта нормативного правового акта и заключение договора с исполнителем в рамках аутсорсинга.

2. Подготовка проекта нормативного правового акта:

2.1. разработка детального плана работы по подготовке проекта нормативного правового акта и утверждение его ответственным должностным лицом;

2.2. изучение состояния общественных отношений, подлежащих нормативному правовому регулированию, правоприменительной практики, анализ действующих нормативных правовых актов, зарубежного законодательства и научной доктрины;

2.3. создание технического задания и концепции проекта нормативного правового акта;

2.4. составление текста и технико-юридическое оформление проекта нормативного правового акта;

2.5. формирование досье (пояснительной записки, финансово-экономического обоснования и перечня нормативных правовых актов, подлежащих принятию, изменению, отмене в связи с принятием разрабатываемого нормативного правового акта);

2.6. согласование проекта нормативного правового акта с заинтересованными структурными подразделениями и территориальными отделами органа исполнительной власти;

2.7. мониторинг проекта нормативного правового акта правовым подразделением органа исполнительной власти;

2.8. доработка проекта нормативного правового акта с учетом сделанных в ходе согласования и оценки замечаний;

2.9. оценка проекта нормативного правового акта руководителем органа исполнительной власти и его утверждение.

3. Экспертиза нормативного правового акта:

3.1. независимая экспертиза проекта нормативного правового акта;

3.2. согласование проекта нормативного правового акта в Минфине России и Минэкономразвития России (при необходимости);

3.3. антикоррупционная и правовая экспертиза нормативного правового акта Минюстом России;

3.4. регистрация нормативного правового акта в Минюсте России.

4. Опубликование нормативного правового акта.

5. Мониторинг действия нормативного правового акта.

По нашему мнению, субъекты нормотворческого производства должны строго придерживаться установленного нормативными правовыми актами порядка. В целях придания ему обязательной силы назрела необходимость принятия федерального закона о нормативных правовых актах, в котором должна быть закреплена последовательность обязательных стадий и этапов нормотворческого производства. Это позволит признавать акты, принятые с нарушением процедуры, ничтожными.

Библиография

1 Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. — СПб., 2002. С. 126.

2 См.: Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2006. С. 114.

3 См.: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 130.

4 См.: Кучерова Т.Е. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (Вопросы общей теории): Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2006.

5 См.: Канчукоева А.В. Официальное обнародование нормативного правового акта как стадия правотворческого процесса // Материалы научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей на тему: Проблемы реализации закона (Москва, 24 мая 2004 г.). — М., 2004. С. 8—15.

6 См.: Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1. С. 10.

7 См.: Изосимов С.М. О содержательной стороне производства по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти // Юридический мир. 2006. № 10.

8 См.: Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс: структура, содержание, перспективы развития (часть 2) // Представительная власть. 2007. № 5(78).

9 См.: Маленко Т.В. Локальный нормативный акт в системе объектов правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 54—62; Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10. С. 13; Горохов Д.Б., Глазкова Е.М. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4; Еремина О.Ю. О правовом мониторинге // Там же. 2006. № 3 и др.

10 См., например: Закон Липецкой области от 05.12.2008 № 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» // Липецкая газета. 2008. № 241. 16 дек.

11 См.: Миронов С.М. Предисловие к Докладу Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». — М., 2008. С. 3—5.

12 Документ опубликован не был.

13 http://www.ed.gov.ru/files/materials/10207/pr738.pdf

14 Документ опубликован не был.

15 Бюллетень Минюста РФ. 2007. № 1.

16 См.: Изосимов С.М. Указ. соч.

17 См.: Кузнецов С.А. Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (конституционно-правовые аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2008. С. 11—12.

18 См.: Дегтярева Е.А. Административные процедуры: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2007. С. 8.

19 См., например: Закон Республики Дагестан от 16.04.1997 № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» // Собрание законодательства Республики Дагестан. 1997. № 4. Ст. 1050.