Административное расследование и предварительное расследование: тенденция сближения

В.Н. ХОРЬКОВ,

кандидат юридических наук,  доцент кафедры теории и истории государства и права РГУ им. И. Канта

 А.А. ГОЛОВАНОВ,

кандидат юридических наук, ассистент кафедры уголовного процесса, криминалистики и правовой информатики РГУ им. И. Канта

Закрепление в КоАП РФ термина «административное расследование» окончательно опровергло мнение ученых, считавших, что термин «расследование» больше относится к области уголовного процесса и криминалистики[1]. Многие ученые отмечают в своих работах тенденцию сближения административного и уголовного процессов[2], что позволяет констатировать: административное расследование и предварительное расследование, несмотря на различия, имеют немало общего.

О сближении предварительного расследования и административного расследования свидетельствует прежде всего то, что оба вида расследования являются исключительно федеральными процессуальными правовыми институтами. Предварительное расследование регулируется УПК РФ (разд. III), административное — КоАП РФ (ст. 28.7). Недопустимо регулирование административного расследования законами субъектов Федерации. Так, ст. 20.6 Кодекса Вологодской области об административных правонарушениях 2003 года содержит следующую норму: в случаях, если после выявления административного правонарушения возникает необходимость в проведении экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, проводится административное расследование в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ. Законодатель субъекта Федерации вышел за рамки своей компетенции, поскольку установление порядка производства по делам об административных правонарушениях согласно ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ — исключительная компетенция России.

В законодательстве нет определений предварительного расследования и административного расследования, что не влияет на реализацию предварительного расследования в уголовном процессе, поскольку эта стадия обязательная и проводится по всем категориям дел. Традиционно под предварительным расследованием понимается регламентируемая законом деятельность следователя и дознавателя, связанная с уголовным преследованием виновных в совершении преступления лиц, осуществляемая путем проведения следственных и иных процессуальных действий, направленных на установление имеющих значение для дела обстоятельств, в целях быстрого и полного расследования преступления, изобличения виновных, выявления причин и условий, способствующих его совершению[3].

Несмотря на то что понятие «административное расследование» используется в науке давно, единого мнения среди ученых по поводу его определения пока не сложилось. В постановлении Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» дано следующее определение: административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий указанных в законе лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. К сожалению, определение не может не вызывать возражений, поскольку не отражает главной особенности стадии административного расследования — ее факультативность.

Под административным расследованием следует понимать факультативную стадию производства по делам об административных правонарушениях, представляющую собой комплекс процессуальных действий, проводимых должностными лицами или органами, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, с целью собирания, исследования и оценки доказательств, необходимых для принятия решения о привлечении лица к административной ответственности либо о прекращении дела об административном правонарушении.

Недостатки процессуальной регламентации отрицательно влияют на правоприменение. Возникает немало вопросов, связанных с назначением и проведением административного расследования. Так, Ж. Жирова справедливо спрашивает: можно ли назначать и проводить административное расследование по правонарушениям, не указанным в ст. 28.7 КоАП РФ (административные правонарушения в области охраны собственности, в промышленности, строительстве, энергетике, сельском хозяйстве, ветеринарии и др.)[4]? Иногда правоприменитель проводит административное расследование по тем правонарушениям, по которым оно не предусмотрено.

Дознаватель группы дознания и административной практики УФСКН России по Калининградской области своим определением возбудил дело об административном правонарушении в отношении индивидуального предпринимателя по признакам административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.13 КоАП РФ, и назначил проведение административного расследования.

Индивидуальный предприниматель в принадлежащем ему магазине реализовывал с целью получения прибыли аудиодиск в пластмассовой коробке с изображением листа конопли и надписями «Ароматные обложки XXXL» (на лицевой стороне) и «Потри изображение для извлечения запаха» (на обратной стороне). Дознаватель посчитал, что для выяснения всех обстоятельств дела необходимо провести ряд процессуальных действий, в том числе психологическую экспертизу. Он назначил административное расследование, ссылаясь на ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, однако эта норма не предусматривает проведения административного расследования по делам, связанным с пропагандой наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров. Следовательно, дознаватель нарушил ч. 1 ст. 28.7.

Справедливости ради следует отметить, что научные и практические работники нередко критикуют перечень административных правонарушений, предусмотренный ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, по которым проводится административное расследование[5]. «Неприкосновенный» перечень административных правонарушений давно перестал быть таковым. Законодатель с 2002 года неоднократно дополнял его новыми видами административных правонарушений.

Предварительное расследование является собирательным понятием и включает в себя две самостоятельные формы — предварительное следствие и дознание. Такое разделение обусловлено прежде всего тем, что преступления, предусмотренные УК РФ, обладают неодинаковой степенью общественной опасности. Расследование называется предварительным потому, что предшествует производству в суде, где проводится судебное следствие и выносится от имени государства приговор. Отличительная черта административного расследования — его оперативность, выражающаяся в краткости процессуально-правовых сроков проведения, и выделение в этой стадии двух или более форм нецелесообразно.

Безусловно, перечень процессуальных действий, закрепленных УПК РФ, предоставляет следователям и дознавателям более широкие возможности при расследовании уголовных дел. В то же время в ст. 28.7 КоАП РФ названо лишь одно процессуальное действие — экспертиза и добавлено: «или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат», при этом не уточняется, какие процессуальные действия имеются в виду. Тем не менее анализ норм КоАП РФ позволяет утверждать о таких процессуальных действиях, как взятие проб и образцов, досмотр транспортного средства, арест товаров, транспортных средств, иных вещей. Перечень процессуальных действий можно было бы дополнить осмотром места совершения административного правонарушения, допросом, проверкой показаний на месте.

Одной из особенностей административного расследования является более широкий круг должностных лиц, обладающих полномочиями на его проведение, по сравнению с предварительным расследованием. Такой подход законодателя выглядит сомнительным. На практике иногда возникают трудности при разграничении компетенции тех или иных должностных лиц, уполномоченных производить административное расследование (например, должностные лица федерального антимонопольного органа, его территориальных органов и органов государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей имеют право расследовать правонарушения, предусмотренные ст. 14.8 КоАП РФ). Целесообразно сократить перечень должностных лиц (более 80), имеющих право на проведение административного расследования.

Судебная реформа, предполагающая поэтапное введение специализированного правосудия, может привести к появлению единого органа административного расследования, который имел бы свою структуру и состоял из нескольких отделов (например, отделы по расследованию дорожно-транспортных происшествий, таможенных правонарушений, экологический отдел). Такой подход повысил бы эффективность производства административного расследования и придал большую значимость этому институту.

Можно выделить как общие черты, указывающие на тенденцию сближения предварительного расследования по уголовным делам и административного расследования, так и отличительные признаки этих стадий. Предварительное расследование и административное расследование имеют общий объект посягательства, соответственно их целью является собирание, проверка и оценка доказательств. Кроме того, эти стадии включают в себя определенный комплекс процессуальных действий, порядок проведения которых базируется на единых принципах и имеет схожие черты при их проведении.

Важнейший отличительный признак предварительного расследования от административного заключается в том, что первое включает в себя широкий перечень процессуальных действий, требующих значительных временных затрат на его проведение. Административное расследование как факультативная стадия производства по делам об административных правонарушениях предполагает значительно меньший круг процессуальных действий, что сокращает сроки его производства.

Отличаются стадии и формой процессуального документа: по результатам административного расследования составляется протокол либо постановление, а предварительное расследование заканчивается составлением обвинительного заключения или обвинительного акта, а также постановления.

Наметившийся в последнее время процесс декриминализации некоторых норм УК РФ свидетельствует о том, что постепенно стирается грань между уголовным и административным процессами, продолжается тенденция их сближения. Наличие смежных составов преступлений и административных правонарушений, отличающихся лишь последствиями, иногда затрудняет процесс определения того, какое событие предстоит расследовать, преступление или административное правонарушение.

На законодательном уровне необходимо закрепить возможность объединения материалов дел, т. е. использовать доказательства, полученные в рамках административного расследования, при расследовании уголовных дел. Взаимообмен возможен и в случае, если в ходе предварительного расследования выяснится, что в действиях того или иного лица содержатся признаки административного правонарушения. Такой подход позволит избежать повторяемости аналогичных процессуальных действий и значительных временных затрат на их проведение.

Административное расследование и предварительное расследование имеют свою специфику, и недопустимо переносить нормы УПК РФ в КоАП РФ. Тем не менее нельзя отрицать и то, что институт административного расследования получил законодательное закрепление сравнительно недавно, и заимствование некоторых норм УПК РФ представляется перспективным.

Библиография

1 См: Дудышкин Б.Н. Правовые основы расследования транспортных происшествий // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 60.

2 См.: Хорьков В.Н. Использование уголовно-процессуальной терминологии в КоАП РФ // Государственно-правовое строительство в Республике Беларусь в контексте европейских правовых процессов: Мат-лы междунар. науч. конф. (20—21 марта 2004 г., Гродно). — Гродно, 2004. Ч. 1. С. 227—230; Волчецкая Т.С., Хорьков В.Н. Интеграция процессуальных отраслей права (на примере уголовного и административного процессов) // Научные труды. Российская академия юридических наук. — М., 2006. Вып. 6. Т. 1. С. 97—100.

3 См.: Алексеева В.В., Белянинова Ю.В. и др. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РФ. — М., 2004. С. 201.

4 См.: Жирова Ж. Роль прокуратуры в надзоре за исполнением законодательства об административных правонарушениях // Законность. 2003. № 8. С. 8.

5 См., например: Васильев Ф.П. Процессуальные особенности в административной ответственности в России. — М., 2003. С. 254—255.