Административное регулирование банковской деятельности в кризисных ситуациях

УДК 342:347.734
 
Е.В. ЧЕРНИКОВА,
кандидат экономических наук,  доцент РАГС при Президенте РФ, судья Десятого арбитражного апелляционного суда РФ
 
Статья посвящена проблемам административного регулирования банковской деятельности в условиях финансового кризиса. Автор анализирует основные направления воздействия Центрального банка России на другие банки страны, рекомендует меры по их реализации и применению.
Ключевые слова: банковское право, государственные корпорации, денежно-кредитная политика, административно-правовой метод регулирования.
 
The administrative regulation of bank activity during crisis
 
This article is devoted to problems of the administrative regulation of bank activity during financial crisis.
The author analyzes the basic directions of influence of the Central Bank of Russia to other banks of the country, puts forward measures according their realisation and application.
Keywords: banking law, state corporations, monetary and credit policy, administrative-legal method of regulation.
 
Банковская деятельность — сложное и многогранное экономико-правовое явление. Возникающие в ходе ее осуществления банковские отношения в силу двойственности своей правовой природы, т. е. наличия в них одновременно частных и публичных начал, разнородны по своему содержанию и принципу построения, поэтому в их регламентировании применяются различные правовые методы, формы и средства. Комплексное правовое регулирование происходит с помощью публично- и частноправовых норм. Это обстоятельство в определенной степени объясняется тем, что банковское право до настоящего времени остается подотраслью финансового права, а банковское законодательство — комплексной отраслью российского законодательства.
В силу своей несогласованности и противоречивости современное банковское законодательство, думается, не способно оказывать упреждающее влияние на негативные социально-экономические явления. По этой же причине нормативные правовые акты в данной сфере регламентирования осуществляют только точечное регулирующее воздействие, способное решить конкретную текущую, но не перспективную задачу.
В связи с этим полагаем, что правовое регулирование финансово-кредитной сферы и связанных с ней отношений должно не только соответствовать текущим социально-экономическим потребностям российского общества, но и содержать предпосылки к их дальнейшему развитию. Думается, только так можно обеспечить баланс государственных и общественных интересов всех участников банковских правоотношений.
 В правовом регулировании банковской деятельности уже давно назрела необходимость внутрисистемных изменений, что в очередной раз подтвердил банковский кризис 2008 года. На наш взгляд, отчетливо проявились объективные предпосылки к модернизации банковского законодательства, которое не соответствует современным потребностям банковского сектора экономики России.
Действительно, даже два основных федеральных закона — от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» и от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» — в совокупности содержат несколько десятков поправок. Другие же федеральные законы, регулирующие отдельные узкие вопросы (о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций, о кредитных бюро, о страховании вкладов и др.), относятся к нормативным актам других отраслей права.
В этой связи целесообразно принять в форме конституционных законов ряд системных нормативных актов, касающихся принципов создания и последующего развития финансово-кредитной системы страны. На их основе затем будет формироваться финансово-банковское законодательство и нормотворчество государственных регуляторов финансово-кредитной сферы экономики России. Такая структурная перестройка финансово-банковского законодательства, на наш взгляд, не может не стимулировать развитие банковского предпринимательства и правовые гарантии его участников.
Напомним, что в России несколько лет назад начался процесс создания государственных корпораций, правовой статус которых нельзя признать полностью сформировавшимся.
Применительно к сфере банковской деятельности речь идет о Банке развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанке) и об Агентстве по страхованию вкладов.
Однако правовой статус, например, госкорпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» как органа, оказывающего государственное регулятивное воздействие и переводящего государственные денежные средства в частные, не определен. Не решен также вопрос о роли, месте и значении государственных корпораций в государственном регулировании банковской деятельности, не обозначены цели и принципы их деятельности, недостаточно четко прописаны процедуры принятия решений.
Более того, Внешэкономбанк, не будучи по своему статусу ни кредитной организацией, ни государственным регулятором банковской деятельности, в силу Федерального закона от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» правомочен обязать получателей кредитов согласовывать с ним их предоставление третьими лицами (ч. 4 ст. 1). Данная норма фактически означает, что прямым административным воздействием в сферу регулирования банковской деятельности введен новый регулирующий субъект.
Иными словами, идет процесс фактического расширения числа государственных регуляторов банковской деятельности путем передачи публичных функций и поручения этим организациям осуществлять в отношении банковской системы регулятивные функции Банка России.
Этот процесс еще предстоит теоретически осмыслить, определить в теории вид юридического лица государственных корпораций как организаций специального статуса. Данные вопросы имеют принципиальное значение, поскольку касаются государственных корпораций, активно участвующих в правовом регулировании банковского сектора российской экономики. Кроме того, институт делегирования полномочий, предполагающих государственное воздействие, одновременно нуждается в создании механизма недопущения злоупотреблений при его реальном осуществлении.
Институт государственного регулирования банковской деятельности проявляется в двух различных нормативно-правовых режимах. Условно назовем их общеправовым и административным. В установлении административного режима обязательно участвует государство.
Анализ нормативных документов, касающихся государственного регулирования банковской деятельности в рамках банковской политики, проводимой Правительством РФ и Центробанком в 1994—2007 гг. в части применения административного регулирования, позволяет установить, что в 1994—1995 гг., т. е. в разгар кризиса неплатежей, государственное регулирование банковской деятельности определялось в совместных документах Правительства РФ и Банка России в рамках общей государственной экономической политики.
Так, в Заявлении Правительства РФ и ЦБ РФ от 24.05.1993 «Об экономической политике Правительства и Центрального банка России» были определены общие направления денежно-кредитной политики; Заявление Правительства РФ и ЦБ РФ от 10.03.1995 «Об экономической политике на 1995 год» содержало перечень конкретных мер по совершенствованию законодательства, регулирующего статус Банка России и деятельность коммерческих банков.
Заявление Правительства РФ и ЦБ РФ от 22.02.1996 «О среднесрочной стратегии и экономической политике на 1996 год» предусмотрело конкретные ограничения в отношении банковского сектора, но в пределах полномочий банковского регулирования и банковского надзора. Также с 1996 года Правительство РФ и Банк России ежегодно стали утверждать совместный документ «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики».
В указанных нормативных актах понятие административного регулирования банковской деятельности не определено, действия, которые можно было бы отнести по их функциональному содержанию к административному регулированию банковской деятельности, не предусматриваются, но при этом употребляются термины «денежно-кредитное регулирование», «банковское регулирование», «банковский надзор», «нормативное регулирование банковской деятельности».
Дальнейший анализ законодательства свидетельствует, что термин «административное регулирование» и действия, имеющие характер административного регулирования в отношении банковской деятельности, применяются только при наличии в экономике особого фактора — кризисных явлений.
Например, в указах Президента РФ от 23.05.1994 № 1005 «О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежей в народном хозяйстве» и № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» намечены меры по ликвидации кризиса неплатежей. Ассоциация российских банков в обращении к Президенту РФ от 17.04.1994 № А-01/2-298 «О мерах по стабилизации финансового положения России» выразила обеспокоенность относительно факта и пределов административного регулирования банковской деятельности, потому что вышеназванные указы предусматривали первоочередной порядок исполнения коммерческими банками платежей клиентов по налогам.
Таким образом, данные нормативные акты, устанавливая очередность платежей, ограничивали действия кредитных организаций и их клиентов как субъектов предпринимательской деятельности. Иными словами, гражданско-правовые отношения банка и клиента в период внутрисистемного кризиса в российской платежной системе регулировались в административном режиме, но по мере ликвидации неплатежей данные нормативные акты прекратили свое действие.
Что касается действий Банка России в условиях кризиса, то он признал неэффективным проведенное им административное регулирование денежной эмиссии в части выдачи целевых кредитов и введения нормативов кредитования различных направлений экономической деятельности. «Банк России считает, — отмечалось в докладе Центробанка, — что его роль в решении проблемы неплатежей состоит не в том, чтобы проводить директивную (целенаправленную) эмиссию, а в том, чтобы создать условия, которые позволили бы предприятиям реального сектора предъявлять платежеспособный спрос на кредиты коммерческих банков. Под этими условиями (имеются в виду процессы, регулирование которых составляет компетенцию Центрального банка Российской Федерации) Банк России понимает прежде всего низкую инфляцию, низкие реальные процентные ставки, соответствующую динамику валютного курса. Имея в виду, что неплатежи — это оборотная сторона недоступности кредитов, Банк России будет придерживаться стратегии последовательного (по мере формирования необходимых условий) снижения ставки рефинансирования, создавая тем самым базу для решения проблемы неплатежей»[1]. Данные административные действия Банка России, конечно, нетипичны. Им присущ «директивный характер», прямо направленный на субъектов банковской деятельности, но при этом они ограничены временным периодом действия.
В тексте Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 год[2] термин «административное регулирование» также не употребляется. При этом введение Банком России 90-дневного моратория на возврат финансовых кредитов, полученных от нерезидентов Российской Федерации на выплату страховых платежей по кредитам, обеспеченным залогом ценных бумаг, и на выплату по срочным валютным контрактам, в период системного финансового кризиса 1998 года имели характер прямого административного регулирования. Что касается регламентирования деятельности кредитных организаций, то в период кризиса нормативы обязательных резервов, подлежащих депонированию кредитными организациями в Банке России, снижались и дифференцировались. Введение специальных норм регулирования порядка расчетов экономических нормативов в абсолютной величине, сохранение действующего порядка расчета собственных средств (капитала) позволило получать адекватную и сопоставимую информацию о реальном финансовом состоянии кредитной организации. Банк России на 1999 год основными инструментами денежно-кредитной политики признавал рефинансирование банков, нормативы обязательных платежей, депозитные операции, процентную политику и операции на открытом рынке. Вторичным инструментом денежно-кредитной политики было временное изменение пруденциальных требований в части нормативов достаточности капитала и ликвидности. На особый контроль был поставлен вопрос о целесообразности установления банкам специальных нормативов диверсификации их активов.
В Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 год Банк России констатировал, что в условиях денежно-финансового кризиса им использовались специальные инструменты воздействия на политику коммерческих банков[3]. В указанном режиме полномочия Центрального банка РФ применялись в период экономического кризиса 1998 года и во время восстановления банковской системы в 1999 году.
Административное регулирование банковской деятельности имело временный, целевой характер, направленный на замедление и остановку кризисных явлений. По своей сути, меры, предпринятые Центробанком в 1998 году и предлагаемые в 1999 году, касающиеся восстановления банковской системы, можно признать режимом административного регулирования. Да и сам Банк России определяет их как специальные инструменты воздействия на коммерческие банки.
К административному регулированию банковской сферы экономики, по нашему мнению, относятся меры по стабилизации банковской деятельности, восстановлению рынка межбанковского кредитования и поддержанию ликвидности банковской системы страны, предпринимаемые в режиме прямого регулирования Президентом РФ, Председателем Правительства РФ и Банком России в период развития финансового кризиса 2008 года.
Таким образом, административный нормативно-правовой режим обусловлен наличием в экономике и ее банковском секторе кризисных явлений. Вместе с тем он может применяться и в процессе реформирования, например, банковской системы. Данному режиму свойственны формы и средства прямого воздействия на экономические отношения в банковской сфере, т. е. административно-правовой метод регулирования.
Финансово-правовой науке, на наш взгляд, предстоит найти правовой механизм, обеспечивающий оптимальный уровень сочетания методов публичного и гражданско-правового упорядочения финансово-банковских отношений. В банковской деятельности очень важно стремиться к гармонизации интересов общества и хозяйствующих в банковской сфере экономики субъектов.
В финансово-правовой науке необходимость государственного регулирования банковской деятельности признана давно, хотя методы, формы, средства, пределы и механизмы такого регулирования до настоящего времени остаются дискуссионными.
Государственное регулирование банковских отношений предопределяет, с одной стороны, финансовую устойчивость в функционировании банковской системы страны, а с другой — развитие рынка банковских услуг в соответствии с экономическими и социальными потребностями российского общества.
 Именно достижение двух названных целей означает решение задачи эффективного упорядочения банковских отношений. На наш взгляд, публично-правовое регулирование
как вид правового регулирования способно органично объединять в себе административное и финансовое регулирование. Применительно к банковской деятельности этот весьма существенный момент позволяет широко использовать весь спектр управленческих форм и средств, увеличивать вариативность регулятивных механизмов, оперативно реагировать на потребности экономической системы в отношении банковской деятельности, а самому государственному регулятору эффективно управлять банковской системой.
Публично-правовым регулированием банковской деятельности мы полагаем закрепленный финансово-правовыми нормами порядок ее осуществления, предусматривающий совокупность административных, финансовых, банковских правовых норм, регламентирующих права и обязанности в банковских отношениях, правовое регулирование которых обусловлено целями управления этим видом деятельности.
Для публично-правового регулирования характерны специальные принципы. Единство целеполагания, основанное на социально-экономических потребностях общества, — важнейший из них. Публично-правовое регулирование банковской деятельности, призванное обеспечить управление и потребности экономики и общества в целом, вместе с тем должно стремиться к максимально допустимой прозрачности отношений в банковской сфере. Внедрение данного принципа в практику — публичная задача этого вида регулирования. Его реализация в сочетании с принципами контроля и взаимной ответственности, думается, обусловит предупреждение злоупотреблений со стороны как хозяйствующих субъектов, так и регулирующих органов.
Административный режим регулирования в нестандартных условиях функционирования банковской системы призван способствовать прекращению кризисных явлений в банковской деятельности.
 
Библиография
1 Вестник Банка России. 1997. № 61—62.
2 Там же. 1998. № 84.
3 Там же.