Административное судопроизводство: концептуальные подходы

И.В. АПАРИНА,
старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права МОУ «Волжский институт экономики, педагогики и права»
 
Принятая в 1993 году Конституция РФ определила одну из основных задач, стоящих перед нашим обществом, — построение правового, демократического государства, в основе организации и деятельности которого лежит принцип разделения властей. Осуществление этой конституционной нормы обеспечивается посредством четкого законодательного разграничения компетенции различных ветвей власти, а также с помощью создания правовых механизмов реализации законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом необходима регуляция взаимодействия и функционирования разделенных властей как единого государственного правления, которое утверждает верховенство закона, реальность прав человека, взаимную ответственность государства и личности.
 
Судебная власть в системе государственной власти выступает сдерживающим фактором, предупреждающим нарушения правовых установлений со стороны законодательных и исполнительных органов, обеспечивая тем самым реальное разделение властей, режим законности и стабильности правового порядка. Наличие независимой судебной власти является одним из критериев правового государства. Причем самостоятельность данного вида государственной власти предполагает достаточную степень развитости юридически закрепленных форм осуществления правосудия.
Конституционная регламентация такой формы правосудия, как административное судопроизводство, актуализировала теоретические и прикладные проблемы данного процессуального института. Отсутствие четко сформированной концепции административного правосудия и общепризнанного понятия «административное судопроизводство» обусловливает необходимость осуществления целого комплекса научных исследований. При этом подчеркнем, что разрешение актуальных вопросов данного вида правосудия затрудняется наличием проблем как общетеоретического, так и отраслевого характера.
Разработка основ административного судопроизводства протекает параллельно с развитием теорий юридического процесса, процессуального и судебного права. Безусловно, такое положение дел осложняет научный поиск и разрешение проблем административного правосудия. Но объективная потребность практического воплощения идеи судебного административного контроля, совершенствования механизма судебной защиты субъективных публичных прав обусловливает необходимость исследовательской активности относительно вопросов административного судопроизводства, несмотря на теоретические проблемы различных отраслей юридической науки.
Анализ отечественной научной литературы позволяет констатировать, что в правовой науке изучение административного судопроизводства осуществлялось в рамках исследований административно-процессуальной деятельности, административной юстиции, юридического либо административного процесса. Существующие научные работы внесли весомый вклад в развитие отечественной юридической мысли. В то же время остаются дискуссионными и мало-разработанными вопросы, касающиеся установления объема и характера административного судопроизводства, определения природы административных дел и системы производств судебно-административного процесса.
Многие ученые-юристы подчеркивали необходимость создания системы правовых процедур, регулирующих порядок рассмотрения административных дел и административно-правовых споров судебными органами. Но следует согласиться с мнением Е.Б. Абросимовой, что значительным препятствием на пути формирования административного судопроизводства в нашей стране стали отечественные юридические традиции[1].
К таковым, во-первых, можно отнести отрицание еще с имперских времен какого бы то ни было иного административного процесса, кроме процесса, в ходе которого рассматривается дело об административном правонарушении, причем вне зависимости от того, какой субъект осуществляет производство по этой категории дел.
Во-вторых, принцип разделения властей не был заложен в основу государственно-правового строительства как в период Российской империи, так и в социалистический период жизни нашего общества. «Учитывая, что в советский период времени социалистическое государство воспринималось как общенародное, построенное на принципе полновластия совета народных (ранее рабочих, крестьянских, матросских, дахнацких и т. п., просто трудящихся) депутатов, с одной стороны, и на принципе демократического централизма, с другой стороны, то и сама идея установления каких-либо ограничений государственной власти представлялась абсолютно несостоятельной.»[2]
Следовательно, в таких государственно-политических условиях реализовывать идею о возможности существования судебного контроля над государственной администрацией не представлялось возможным.
В 40-х годах прошлого столетия в юридической литературе высказывались предложения выделить наряду с уголовным и гражданским процессом и административный процесс[3]. Эти предложения встретили решительное возражение со стороны ряда ученых, полагавших, что в условиях нашего государства нет почвы для административного процесса и поэтому нет оснований возрождать у нас административную юстицию[4].
По поводу приведенных высказываний В.М. Горшенев писал: «…опасения подобного характера необоснованны потому, что в действительности речь идет не о возрождении административной юстиции, а о поисках оптимальных путей решения проблемы специализации сложнейшего правоприменительного процесса в новых, отвечающих современным условиям процедурных формах»[5]. Обращая внимание на обозначенную проблему, необходимо отметить, что она так и не получила должного теоретического и прикладного разрешения. Поэтому на сегодняшний день достаточно актуальным является формирование системы административно-процессуальных норм, регламентирующих процедуры судебно-административного процесса.
Требующие разрешения вопросы административного судопроизводства — это лишь часть объемной проблемы регламентации юридического и административного процессов. Поэтому научный поиск и разработка основ административного правосудия осложняется существованием в общей теории права различных концепций юридического процесса, а также наличием в административно-правовой науке разнообразных взглядов на природу административного процесса.
В правовой науке сформировались два основных подхода к пониманию юридического процесса. Представители широкой трактовки процесса характеризуют его как совокупность всех правовых форм деятельности государственных органов и должностных лиц, а также других субъектов права по разрешению конкретных юридических дел[6]. В.М. Горшенев и его сторонники подчеркивают, что в рамках юридического процесса разрешаются все категории юридических дел, а не только споры и дела о правонарушениях.
В соответствии с концепцией узкого понимания юридического процесса он сводится, по существу, к юрисдикционной деятельности, направленной на решение споров о праве и осуществление правового принуждения. По мнению В.Н. Протасова, юридический процесс представляет собой юрисдикционную деятельность компетентных органов по разрешению споров и привлечению правонарушителей к ответственности[7]. К сторонникам данного подхода относятся представители традиционных процессуальных наук и теории судебно-процессуального права[8].
Существующие в общей теории права научные подходы к пониманию юридического процесса получили свою трансформацию в двух концепциях административного процесса — юрисдикционной и управленческой.
Юрисдикционный подход получил развитие в работах таких ученых, как Н.Г. Салищева, М.И. Пискотин, А.А. Демин и др. По мнению этих авторов, административный процесс представляет собой регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.
Одним из сторонников данного подхода является Ю.Н. Старилов[9]. В своих работах исследователь утверждает, что следует отказаться от термина «административная юстиция» и заменить его понятием «административное судопроизводство»[10]. В свою очередь, административное судопроизводство (административная юстиция) понимается ученым как административный процесс[11]. Аналогичной точки зрения придерживается С.Н. Махина, выдвинувшая тезис о самостоятельном существовании управленческого, административно-юрисдикционного и административного процессов, при этом последний рассматривается автором в качестве формы правосудия по административным делам[12].
Теоретические разработки приверженцев данного подхода к проблемам административного процесса и судопроизводства, безусловно, представляют существенный научный интерес. Вместе с тем выдвинутая в обоснование представленных позиций система аргументов была поставлена под сомнение различными отечественными учеными.
Полагаем, что для этого имеются серьезные научно-юридические предпосылки. Изучение административного судопроизводства посредством синонимизации понятий, отражающих близкие по содержанию, но разные явления правовой системы, вряд ли является методологически верным подходом[13].
Основы управленческой концепции административного процесса были заложены такими учеными, как С.С. Студеникин, Г.И. Петров, А.Е. Лунев. «Приоритет в научном обосновании “управленческой” концепции принадлежит В.Д. Сорокину, предпринявшему системное исследование комплекса взаимосвязанных проблем общей теории права, государственного
управления, административного права и процесса.»[14] «Административный процесс, — утверждает В.Д. Сорокин, — есть урегулированный порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях — и другими полномочными субъектами. Административный процесс — это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права»[15].
Ю.М. Козлов определяет административный процесс как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти[16]. При этом ученый считает, что юрисдикция не является определяющей составляющей содержания государственно-управленческой деятельности, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью[17].
Полагаем, управленческая концепция, основанная на широком понимании юридического процесса, обладает большим научно-практическим потенциалом развития и ее поддерживает большинство ученых[18]. Важность и теоретическая значимость данной концепции для разработки основ административного судопроизводства достаточно очевидна, поскольку она позволяет разграничить административный и судебный процессы.
В свою очередь П.И. Кононов указывает на существование обстоятельств, позволяющих определять два вида внешнего правоприменительного процесса: административного и судебного. К основаниям данного деления автор относит специфичность содержания оперативно-распорядительной деятельности, которую не в состоянии осуществлять судебные органы. Кроме того, как утверждает П.И. Кононов, «правовые формы (процедуры) осуществления судебной и внешне управленческой деятельности существенно различаются. Это также дает основание для разграничения судебной и административной деятельности, а значит, и для выделения судебного и административного процессов»[19]. Такой же точки зрения придерживаются Д.Н. Бахрах и В.Д. Сорокин. Они считают, что административное судопроизводство «по определению не может быть административным процессом, поскольку осуществляется не органом исполнительной власти, а судом. Это уже процесс судебный, а не административный»[20].
Полагаем, следует согласиться с мнением Д.Н. Бахраха по поводу того, что «нет серьезных препятствий, чтобы административное судопроизводство назвать судебно-административным процессом, признать наличие особой отрасли права — административно-судебного права и, договорившись об их названии, сосредоточить основное внимание на исследовании содержания, особенностей этих понятий, совершенствовании данных норм, этого вида правосудия»[21].
Анализ вышеизложенного позволяет сделать вывод, что в разработку концепции административного судопроизводства должно быть заложено понимание этого правового явления как одного из видов юридического процесса, причем процесса судебного, имеющего свое специфическое содержание, сущность, принципы, цели, обусловленные сущностью и содержанием судебного процесса безотносительно к его разновидностям — конституционному, уголовному, гражданскому, административному. А до тех пор, пока не сформируется наука судебного права, деятельность по отправлению правосудия по административным делам будет определяться как содержательный элемент административного процесса.
 
Библиография
1 См.: Теория и история прав человека и гражданских свобод: Хрест. Ч. 2. — Уфа, 2005. С. 215.
2 Там же. С. 215—216.
3 См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. — М., 1972. C. 203; Клейнман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. № 9.
4 См.: Горшенев В.М. Указ. соч. С. 203; Абрамов С.Н. В советском праве не может быть административного иска // Социалистическая законность. 1947. № 3.
5 Горшенев В.М. Указ. соч. С. 214.
6 Основоположниками концепции широкого понимания юридического процесса являются В.М. Горшенев, П.Е. Недбайло, В.Г. Крупин, С.С. Студеникин, Г.И. Петров, А.Е. Лунев, А.И. Ким, В.С. Основин, Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, О.М. Якуба, И.Н. Пахомов, Ю.М. Козлов, Б.Б. Хангельдыев и др.
7 См.: Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. — М., 1991. С. 29—31.
8 К представителям теории судебно-процессуального права относятся Н.П. Полянский, М.С. Строгович, А.А. Мельников; В.М. Савицкий считал, что юридический процесс — это судебный процесс, судопроизводство. См.: Проблемы судебного права / Под ред. В.М. Савицкого. — М., 1983. С. 28.
9 См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. — М., 2001; Курс общего административного права: В 3 т. — М., 2002; К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2000. № 2. С. 101—114; От административной юстиции к административному судопроизводству. — Воронеж, 2003; Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Гос-во и право. 2004. № 6. С. 5—13 и др.
10 См.: Старилов Ю.Н. Административные суды в России. Новые аргументы «за» и «против». — М., 2004. С. 12.
11 См. там же. С. 13.
12 См.: Махина С.Н. Управленческий и административный процессы: проблемы и перспективы правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 1998.
13 См.: Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Гос-во и право. 2005. № 2. С. 20.
14 Шатов С.А. Концепция административного процесса: диалектика научных взглядов // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2005. № 6. С. 93.
15 Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учеб. — СПб., 2004. С. 203.
16 См.: Административное право: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова. — М., 2002. С. 392.
17 См. там же. С. 389—390.
18 См., например: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учеб. — М., 1996. С. 300—305; Бахрах Д.Н. Указ. ст. С. 19—25; Коренев А.П. Административное право России: Учеб.: В 3 ч. Ч. 1. — М., 2001. С. 239; Овсянко Д.М. Административное право: Учеб. пособие. — М., 2000. С. 164; Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. № 2. С. 114—127.
19 Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Гос-во и право. 2001. № 6. С. 22.
20 Сорокин В.Д. Юрисдикционная и управленческая концепции административного процесса: 40 лет спустя // Юридическая мысль. 2005. № 3. С. 42; Бахрах Д.Н. Указ. ст. С. 19—25.
21 Бахрах Д.Н. Указ. ст. С. 22.