Административные процедуры и их роль в обеспечении лицензионно-разрешительной системы органами внутренних дел (вопросы теории)

С.И. АГАФОНОВ
Старший юрисконсульт юридического бюро  Московского университета МВД России
 
В  последнее время все более актуальными становятся проблемы общественной безопасности, обеспечить которую призваны органы исполнительной власти различного уровня и в первую очередь органы внутренних дел. Недаром, согласно Закону РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» милиция — это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах предоставленной законом компетенции. 
 
Одним из средств обеспечения общественной безопасности является институт лицензионно-разрешительной системы, который реализуется посредством административных процедур, все активнее внедряемых в правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, в том числе милиции.
Все авторы сходятся в том, что лицензионно-разрешительная система — это неотъемлемый элемент в механизме обеспечения общественной безопасности. В частности, Б.П. Кондрашов саму сущность данной системы видит в обеспечении безопасности личности, общества и государства[1].
Однако если подходить более детально, понятие лицензионно-разрешительной системы в научной литературе трактуется неоднозначно.
Так, М.И. Еропкин определяет лицензионно-разрешительную систему как совокупность правил, регламентирующих порядок производства, приобретения, пользования, хранения, сбыта и перевозки некоторых предметов и веществ, а также порядок  открытия и функционирования некоторых предприятий[2].
Д.Н. Бахрах и Д.В. Осинцев называют лицензионно-разрешительную систему самостоятельным правовым институтом в структуре административного права, опосредующим взаимоотношения граждан (юридических лиц) и аппарата исполнительной власти, возникающие по поводу предоставления первым социального правового статуса, позволяющего заниматься определенными видами небезопасной деятельности[3].
И.Ф. Амельчаков и В.Б. Белорусов считают, что лицензионно-разрешительная система — это установленный и регламентированный правом порядок, комплекс административно-правовых норм и правил, регулирующих производство, приобретение, пользование, хранение, сбыт и перевозку определенных предметов и веществ, функционирование отдельных предприятий, а также совершение предусмотренных разрешением действий[4].
Г.Г. Месхи пишет о лицензионно-разрешительной системе как о регулируемой нормами права совокупности общественных отношений, складывающихся в процессе обеспечения установленного порядка изготовления, приобретения, хранения, перевозки, использования и уничтожения строго определенных технических устройств, специальных изделий и физико-химических веществ (в том числе оружия, боеприпасов, взрывчатых материалов, сильнодействующих ядовитых, наркотических и радиоактивных веществ, множительной техники и штемпельно-граверных изделий), нарушение которого может нанести ущерб общественным и государственным интересам[5].
По мнению Н.М. Жаворонкова, лицензионно-разрешительная система установлена в отношении предметов и веществ, бесконтрольное пользование которыми может нанести вред государству или личной безопасности граждан. Исследуя сущность лицензионно-разрешительной системы, он приходит к выводу, что лицензионно-разрешительная система,  осуществляемая органами внутренних дел, — это закрепленный в административно-правовых нормах порядок производства, приобретения, использования, хранения, перевозки строго определенных предметов и веществ, а также особый порядок открытия и функционирования некоторых предприятий и организаций[6].
Большая часть административных процедур, связанных с функционированием лицензионно-разрешительной системы, возложена на милицию.
В рамках разрешительной системы органы внутренних дел выдают разрешения: на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия, транспортирование, ввоз на территорию Российской Федерации и вывоз из Российской Федерации указанного оружия и патронов к нему; на хранение и использование отдельных типов и моделей боевого ручного стрелкового оружия, полученного во временное пользование в органах внутренних дел; на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения. Кроме того, органы внутренних дел контролируют соблюдение установленных федеральным законом правил оборота служебного и гражданского оружия.
В рамках лицензионной системы милиция занимается лицензированием: негосударственной (частной) охранной деятельности; негосударственной (частной) сыскной деятельности; торговли оружием и основными частями огнестрельного оружия; торговли патронами к оружию; экспонирования оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию; коллекционирования оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию. ФМС МВД России осуществляет лицензирование деятельность, связанную с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации.
Многообразие административной деятельности органов публичного управления в целом и органов внутренних дел в частности требует введения и использования различных административных процедур. В сочетании с административно-материальными нормами они находятся в системе административного права? рассматривающего их как составную часть административного процесса3[7]. В свою очередь процедура — это официально установленный порядок действий[8].
Наиболее распространенным является следующее определение административной процедуры: нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей[9]. В частности, под данной дефиницией подписываются Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина[10].
Однако в научной литературе можно найти и другие точки зрения на  институт административных процедур. Например, по мнению Р.С. Тихого, административная процедура — это нормативно урегулированная деятельность органов исполнительной власти, которая обеспечивает порядок принятия властных управленческих решений должностными лицами, в том числе рассмотрения и разрешения конкретных административных дел[11].  О.С. Беркутова определяет административные процедуры как урегулированную административно-процессуальными нормами правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями и не связанную с  рассмотрением споров или применением мер принуждения[12]. Такого же мнения придерживается И.М. Лазарев, предпринявший анализ административных процедур как составной части административного процесса[13].
Исходя из последнего определения, можно сделать вывод о том, что О.С. Беркутова и
И.М. Лазарев рассматривают лишь позитивные отношения, в которых реализуются административные процедуры. Однако для целей нашего исследования данная позиция представляется неполной. В административно-процессуальной деятельности милиции имеют место административные процедуры как позитивного, так и негативного (юрисдикционного) характера, причем последние используются достаточно часто.
Обобщив вышеизложенные высказывания, предложу собственное, на мой взгляд, наиболее точное и полное определение. Административная процедура — это установленный порядок деятельности органов публичного управления по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, определяющий  основания, стадии, формы, сроки и последовательность соответствующих  действий.
В связи с этим под законодательным регулированием административных процедур следует понимать установление общих процессуальных правил построения взаимоотношений между органами публичного управления и гражданами, принятие индивидуальных актов административными органами, их изменение, обжалование и отмену.
Среди административных процедур нас в первую очередь интересуют позитивные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления, так как именно они являются элементами лицензионно-разрешительной системы. Кроме позитивных существуют так называемые коллизионные процедуры, связанные с рассмотрением жалоб, а также с разрешением разногласий и споров в сфере публичного управления.
Классификация административных процедур осуществляется по видам решаемых задач и относится к компетенции уполномоченных органов публичного управления. Например, в сфере исполнительной деятельности можно выделить следующие административные процедуры:
организационные (делопроизводство);
нормотворческие (подготовка и принятие нормативных и индивидуальных актов);
информационные (документооборот, информационное обслуживание);
связанные с осуществлением организационно-технических действий (материально-техническое обеспечение и др.);
административно-управленческие, связанные с распределением, перераспределением и делегированием полномочий;
связные с осуществлением юридически-значимых действий (регистрация, лицензирование, квотирование, учет и др.);
контрольно-надзорные;
связанные с рассмотрением предложений и заявлений;
реализуемые в чрезвычайных ситуациях и особых конституционно-правовых и административно-правовых режимах.
Ряд названных административных процедур реализуется в деятельности органов внутренних дел, в том числе в рамках лицензионно-разрешительной системы.
Однако приведенная классификация далеко не единственная. В частности, И.М. Лазарев выделяет следующие виды административных процедур, которые осуществляются органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями: правопредоставительные; связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями; лицензионно-разрешительные; регистрационные; контрольно-надзорные; государственно-поощрительные[14].
Свою классификацию предлагает П.И. Кононов. В рамках административно-распорядительного процесса он выделяет: регистрационное производство; лицензионно-разрешительное производство; правопредоставительное производство; экзаменационно-конкурсное производство; экспертно-удостоверительное производство; поощрительное производство; служебно-призывное производство.
Административно-принудительный процесс, по мнению П.И. Кононова, включает: административно-надзорное производство; административно-следственное производство; производство по привлечению лиц к административной ответственности; административно-исполнительное производство.
К административно-защитному процессу П.И. Кононов относит: производство по разрешению административных жалоб; административно-арбитражное производство[15].
Являясь одной из  составных частей административного процесса, административные процедуры, в свою очередь, состоят из элементов.
К элементам административной процедуры, как правило, относят:
а) процедурные правила, предназначенные для легального применения материальных и процессуальных норм;
б) определенный набор юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых уполномоченными субъектами в пределах их компетенции.
Кроме того, необходимо учитывать, что административные процедуры реализуются в определенных стадиях, имеют определенную продолжительность и осуществляются с определенной периодичностью.
На наш взгляд, к основополагающим принципам административных  процедур, реализуемых в органах внутренних дел, следует отнести: законность, открытость, гласность, доступность, обязательность, эффективность, концентрацию действий, а также минимум финансовых затрат.
 
Библиография
1 См.: Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. — М., 1998.
С. 130.
2 См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. — М., 1965.  С. 107. 
3 См.: Бахрах Д.Н., Осинцев Д.В. Правовой режим разрешительной системы // Правовая реформа и реформа юридического образования. — Воронеж, 1995. С. 11.
4 См.: Амельчаков И.Ф., Белорусов В.Б. Лицензионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел. — Тамбов, 2003. С. 5.
5 См.: Месхи Г.Г. Организация и тактика осуществления разрешительной системы органами внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1982. С. 12.
6 См.: Жаворонков Н.М. Осуществление разрешительной системы. — М., 1973. С. 3.
7 См.: Концепция совершенствования отдельных институтов административного законодательства в свете административной реформы. — Узбекистан, 2005; Бабушкин К.А. Понятие и принципы административных процедур // Субъективные права и законные интересы: теория и проблемы юридической защиты. — Воронеж, 2002. С. 12; Салищева Н., Абросимова Е. О проблемах формирования в Российской Федерации института административной процедуры // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. — 2002. № 4. С. 131; Законодательное регулирование административных процедур в странах Западной Европы и Японии // Подготовлено Информационно-аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы.
8 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М., 1972. С. 577.
9 См.: Вопросы совершенствования отдельных институтов административного законодательства в Республики Узбекистан // Сборник материалов по международному опыту в сфере административного права (24 мая 2005). — Ташкент, 2005. С. 34.
10 См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. — 2002. — № 4. С. 4.
11 См.: Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (региональный аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Тюмень, 2005. С. 8; Законодательное регулирование административных процедур в странах Западной Европы и Японии // Подготовлено Информационно-аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы.
12 См.: Беркутова О.С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005. С. 9.
13 См.: Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дис. …  канд. юрид. наук. — М., 2005. С. 2002. С. 54. 
14 См.: Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дис. …  канд. юрид. наук. — М., 2005. — С. 2002. — С. 53.
15 См.: Кононов П.И. Административное право. Общая часть. — Киров, 2002. — С. 96—108.