Административные процедуры, реализуемые в отношении иностранных граждан, и порядок осуществления иммиграционного контроля

УДК 342.717

Страницы в журнале: 33-38 

(на примере Сибирского федерального округа)

Ю.Е. УЛЬЯНОВА,

 аспирант Сибирского института управления —филиала РАНХиГС при Президенте РФ Ulianovajulia@mail.ru

Анализируется порядок осуществления иммиграционного контроля сотрудниками органов государственной власти в сфере миграционных правоотношений. Исследуются формы проверочных мероприятий. Предлагаются меры по совершенствованию миграционного законодательства.

Ключевые слова: иммиграционный контроль, проверочные мероприятия, иностранные граждане.

Administrative Procedures Relating to Fforeign Citizens and Implementing Immigration Rules of Immigration Control

(by the Example of the Siberian Federal District)

Ulyanova Yu.

The article analyzes  the  procedure  of  immigration  control  by the officers  of  the  government  in  the  field  of  legal  migration.  The forms of validation activities are studied. Measures aimed at improvement of the migration legislation are proposed.

Keywords: immigration control, checking actions, foreign citizens.

Распоряжением Правительства РФ от 01.03.2003 № 256-р была одобрена Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (далее — Концепция). Она включает оценку миграционной ситуации в России, содержание и основные направления деятельности органов государственной власти страны в области управления миграционными процессами.

Среди базовых направлений деятельности по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации Концепция называет разработку и создание единой системы иммиграционного контроля на территории Российской Федерации в целях сокращения незаконной иммиграции.

Иммиграционный контроль осуществляется в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих на территорию Российской Федерации или следующих транзитом через ее территорию, посредством проведения проверочных мероприятий. Спонтанный характер перемещения мигрантов требует мобильности контроля их пребывания, а именно осуществления на всей территории Российской Федерации немедленного реагирования на изменение иммиграционных потоков.

В Российской Федерации иммиграционный контроль был введен Указом Президента РФ от 16.12.1993 № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля». Согласно данному указу иммиграционный контроль был введен в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации в целях обеспечения государственного регулирования миграционных потоков при въезде на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Функции по его осуществлению возлагались на органы Федеральной миграционной службы (далее также — ФМС).

Анализируя социальные и экономические причины появления данного вида контроля, его правовое содержание, необходимо отметить, что Россия — третья страна мира, после США и Германии, по количеству въезжающих на ее территорию мигрантов.

Один из самых больших притоков мигрантов на территории России в 1990—1994 гг. пришелся на мигрантов из государств бывшего СССР — стран Средней Азии (901,1 тыс. человек), Казахстана (612,2 тыс. человек)[1].

Изначально в основе причин введения иммиграционного контроля на территории Российской Федерации находилось стремление упорядочить потоки въезжающих иностранных граждан и осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции.

Определение иммиграционного контроля получает дальнейшее развитие в Положении о федеральной миграционной службе (утв. Указом Президента РФ от 19.07.2001 № 927 «Вопросы Федеральной миграционной службы»), в котором установлено, что ФМС России организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской федерации реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства.

С 1 января 2006 года начинают действовать территориальные органы ФМС России в субъектах Российской Федерации, в составе которых функционируют подразделения иммиграционного контроля, обеспечивающие полномасштабный контроль исполнения законодательства в сфере миграции.

Деятельность подразделений иммиграционного контроля ФМС России заключается в выявлении и пресечении административных правонарушений в сфере миграции, подготовке материалов о выдворении иностранных граждан с территории Российской федерации, иммиграционном контроле, а именно в проверке организаций, получивших право оформлять приглашения иностранным гражданам, работодателей, привлекающих иностранную рабочую силу, мест пребывания (проживания) иностранных граждан.

Для достижения поставленных целей подразделениями ФМС России в Сибирском федеральном округе применяется целый комплекс специальных операций под условными названиями «Нелегал», «Нелегальный мигрант», «Маршрутка», «Трасса».

В период проведения мероприятий в 2011 году на территории Сибирского федерального округа было проведено 135 578 мероприятий по выявлению фактов нарушения иммиграционного законодательства, в ходе которых было проверено 839 317 объектов. Выявлено 26 263 иностранных гражданина и лица без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации.

По результатам данных проверок сотрудниками ФМС России было составлено 371 108 протоколов об административных нарушениях, наложено административных штрафов на сумму 643 млн 857 тыс. руб., из которых в доход государства взыскано 335 млн 784 тыс. руб.[2]

Значение такой деятельности будет в ближайшие годы только возрастать. Как было признано в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 09.10.2007 № 1351), реальная экономическая угроза связана с уменьшением численности населения рабочего возраста и соответственно с сокращением экономического потенциала страны. В условиях ожидаемого экономического роста сокращение численности экономически активного населения вызовет дефицит рабочей силы, который может покрываться за счет нерегулируемой иммиграции из стран Центральной Азии, Китая, Вьетнама. С учетом этого предусмотрено уже к 2016 году увеличить объемы привлечения на постоянное место жительства в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, квалифицированных иностранных специалистов и молодежи, обеспечить на этой основе миграционный прирост на уровне не менее 200 тыс. человек ежегодно, а к 2025 году — обеспечить миграционный прирост на уровне более 300 тыс. человек ежегодно, что, безусловно, увеличит не только объем проверочной деятельности, но и влияние ее эффективности на социально-экономическое развитие России в целом. Уже к 2010 году, по оценке директора ФМС России К.О. Ромодановского, миграционный прирост не только дал определенный экономический эффект, но и более чем на 65% компенсировал численные потери населения.

В настоящее время порядок организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по привлечению иностранной рабочей силы, регулируется Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ). Однако 18 июля 2011 года были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[3], который ввел в оборот ст. 32 «Федеральный государственный контроль (надзор) за трудовой деятельностью иностранных работников».

В частности, указано, что деятельность территориальных органов ФМС России при проведении проверочных мероприятий осуществляется в целях обеспечения контроля и надзора в сфере миграции; выявления и пресечения административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, предусмотренных главой 18 Кодекса об административных правонарушениях РФ.

В соответствии со ст. 32 Закона № 242-ФЗ выделяются плановые и внеплановые виды проверок. Ежегодно органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля разрабатываются планы проведения проверок. Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план является истечение года со дня окончания проведения последней плановой проверки. Ежегодный план формируется в срок до 1 сентября предшествующего года проведения плановых проверок. Утверждение ежегодного плана осуществляется в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок. Утвержденный ежегодный план доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) в Интернете или иным общедоступным способом.

Плановые проверки проводятся в форме документарной проверки и (или) выездной проверки. О начале плановой проверки контролирующий орган уведомляет проверяемое лицо за 3 рабочих дня до ее начала.

Срок проведения проверки не может превышать 20 рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год.

В целях оперативного реагирования на поступившую информацию о возможных фактах нарушения законодательства в сфере миграции проверочные мероприятия могут осуществляться и на иных, не предусмотренных планом проведения проверочных мероприятий, объектах.

Решение о проведении подобных проверочных мероприятий принимается руководителем территориального органа ФМС России (его заместителем).

Внеплановые проверки, к которым подготовиться сложнее и которых чаще всего опасаются предприниматели, проводятся по следующим основаниям:

1) в случае истечения срока исполнения работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной выданного органом государственного контроля (надзора) предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований. Проверки с органом прокуратуры не согласовываются. В соответствии с п. 16 ст. 10 Закона № 294-ФЗ о проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора) не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом;

2) если основанием для внеплановой проверки послужило поступление в орган государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, профессиональных союзов, из средств массовой информации о фактах нарушений работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной обязательных требований, то проводится согласование с органом прокуратуры того района, где юридическим лицом либо индивидуальным предпринимателем фактически осуществляется деятельность. Предварительное уведомление работодателя, заказчика работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороны о проведении внеплановой выездной проверки не допускается.

В этих случаях распоряжение на проведение проверки согласовывается с органами прокуратуры в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Срок согласования прокуратурой составляет 24 часа. В случае согласования проверки органом прокуратуры осуществляется проверка. При этом дата согласования проверки должна совпадать с фактической датой начала проведения проверки. В соответствии с п. 4 ст. 16 Закона № 294-ФЗ после завершения проверки оформляется акт проверки в двух экземплярах, один из которых вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуального предпринимателя. При отсутствии журнала учета проверок в акте проверки делается соответствующая запись. Копия акта проверки направляется в орган прокуратуры, которым принято решение о согласовании проведения проверки, в течение 5 рабочих дней со дня составления акта проверки;

3) в случае выявления факта возможного нарушения работодателем, заказчиком работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороной обязательных требований в результате проводимого органом государственного надзора мониторинга соблюдения таких требований. В данном случае проверка с органом прокуратуры не согласовывается. Предварительное уведомление работодателя, заказчика работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороны о проведении внеплановой выездной проверки не допускается. Вместе с тем в законодательстве отсутствует как таковое понятие «мониторинг». В частности, не понятно, что можно считать мониторингом — рапорт сотрудника о возможных нарушения закона либо статистическую информацию, полученную из различных баз данных, которая содержит сведения о возможных фактах нарушения закона. Думается, что в данном случае имеется пробел в законе. В связи с чем предлагается законодательно закрепить не только данное определение, но и типовую форму мониторинга;

4) в случае наличия приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, проверка с органом прокуратуры не согласовывается. В соответствии с п. 16 ст. 10 Закона № 294-ФЗ юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора) не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Практическое воплощение данных форм проверок показало, что в случае проведения плановых проверок нарушения миграционного законодательства практически не выявляются, а вот внеплановые проверки практически всегда приводят к выявлению ряда административных правонарушений, а порой и уголовных преступлений. В связи с этим предлагаем внести изменения в Закон № 294-ФЗ и исключить плановую форму проведения проверок.

Иной порядок проведения проверок установлен в тех случаях, когда установить конкретное юридическое лицо или индивидуального предпринимателя, незаконно использующих труд иностранных граждан, не представляется возможным. Например, если поступила информация о нарушениях миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами в офисных, складских помещениях. В данном случае порядок проведения проверочных мероприятий определяется Административным регламентом по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда (утв. Приказом МВД России и ФМС России от 30.04.2009 № 338/97; далее — Регламент).

Под проверкой в Регламенте понимается «совокупность действий должностных лиц подразделений системы ФМС России и органов внутренних дел Российской Федерации, связанных с контролем за исполнением требований миграционного законодательства Российской Федерации проверяемым объектом в связи с нахождением иностранного гражданина на территории Российской Федерации, осуществлением необходимых исследований, экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проверки».

Территориальные органы ФМС России самостоятельно или совместно с заинтересованными органами исполнительной власти могут проверять:

1) соблюдение положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами, в том числе соблюдение ими установленных правил — въезда в пределы и выезда за пределы государства, режима пребывания (проживания) в России, миграционного учета и достоверности предоставляемой информации, передвижения и порядка выбора места проживания, постановки на миграционный учет по месту пребывания, транзитного проезда через территорию России и установленного срока выезда за пределы территории страны, исполнения установленной процедуры идентификации личности и других требований миграционного законодательства;

2) соблюдение правил привлечения иностранных работников и использования их труда, в том числе соблюдение ими прав иностранных работников, требований законодательства Российской Федерации по оформлению разрешения на привлечение и использование иностранной рабочей силы, а также ограничений на допустимую долю иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, и других вопросов, связанных с выполнением требований миграционного законодательства.

Регламентом определен порядок проведения двух видов проверок: выездных и документарных.

Выездные проверки могут быть плановые и внеплановые. Если основанием для плановых проверок является соответствующий план проведения проверок по выполнению миграционного законодательства, то для внеплановых — наличие данных, свидетельствующих о нарушениях миграционного законодательства и требующих проведения проверочных мероприятий.

Выездная проверка проводится в срок до 7 дней, который может быть продлен назначившим ее должностным лицом системы ФМС России еще на 7 дней.

Осуществление выездной проверки предусматривает выезд по адресу нахождения (осуществления деятельности) проверяемого объекта; осмотр территории и установление факта нахождения иностранных граждан на территории проверяемого объекта, проверка соблюдения ими положений миграционного законодательства, в том числе определение законности их пребывания и осуществляемой ими деятельности.

По результатам проверки составляется акт проверки, который подписывается руководителем группы проверки и всеми сотрудниками, включенными в состав группы.

Документарная проверка проводится без выезда на объект при получении подразделением системы ФМС России сведений о возможных нарушениях миграционного законодательства Российской Федерации и наличия в имеющихся сведениях признаков, указывающих на административное правонарушение. Процедура такой проверки включает в себя:

— направление проверяемому объекту запроса о предоставлении документов и информации;

— направление запросов в адрес иных организаций и органов власти о предоставлении дополнительных документов и информации, связанных с деятельностью проверяемых объектов;

— анализ полученных документов и информации;

— составление акта проверки в 2 экземплярах, первый из которых направляется с уведомлением о вручении представителю проверяемого объекта, второй  приобщается к материалам проверки.

Документарная проверка проводится в срок до 1 месяца. Этот срок может быть продлен еще на 1 месяц.

Конечными результатами как выездной, так и документарной проверок являются, с одной стороны, обеспечение выполнения требований миграционного законодательства, прав и законных интересов иностранных граждан, с другой — выявление административных правонарушений, привлечение к ответственности виновных лиц, а также устранение причин и условий, способствующих совершению новых правонарушений.

В отдельных случаях для принятия соответствующего решения требуется проведение административного расследования, порядок которого регулируется ст. 28.7 КоАП РФ.

Необходимо отметить, что в ряде случаев в результате проверочных мероприятий сотрудниками территориальных органов ФМС России выявляются факты, свидетельствующие о совершении преступлений. В подобных случаях соответствующие материалы передаются в органы внутренних дел Российской Федерации для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Так, в 2012 году из пяти случаев, когда были обнаружены признаки преступления, подпадающего под ст. 322.1 «Организация незаконной миграции» Уголовного кодекса РФ, два повлекли возбуждение уголовных дел. По факту совершения преступления, предусмотренного ст. 327 «Подделка, изготовление или сбыт поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей, бланков» УК РФ, по материалам УФМС России по Сибирскому федеральному округу возбуждено 362 уголовных дела.

Анализ порядка осуществления контроля и надзора в сфере миграции показал, что Регламент уже не соответствует требованиям действующего законодательства в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры.

С целью соблюдения законности при проведении проверок и устранения несоответствий Регламента федеральным законам требуется приведение указанного правового акта в соответствие с данными законами.

Обобщая сказанное, необходимо подчеркнуть, что осуществление иммиграционного контроля в сфере миграции является одним из приоритетных направлений в практике ФМС России и представляет собой совместную деятельность различных структур и многочисленных территориальных органов с использованием разнообразных механизмов, форм и способов деятельности. И хотя в последние годы проделана значительная работа для того, чтобы обеспечить эффективность контрольно-надзорной деятельности посредством совершенствования действующего миграционного законодательства, мы предполагаем, что предстоит решить еще ряд важных задач. К их числу относятся:

— расширение форм и содержания международного сотрудничества в сфере противодействия незаконной миграции;

— разработка новых и совершенствование существующих механизмов межведомственного взаимодействия в решении вопросов иммиграционного контроля;

— совершенствование координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Библиография

1 URL: http://www.iep.ru/files/text/usaid/migrat.pdf

2 См.: Аналитическая справка основных направлений деятельности Федеральной миграционной службы России за 2011 год // Архив СФО УФМС России по Новосибирской области за 2011 год.

3  См.: Федеральный закон № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее по тексту — Закон № 242-ФЗ) // СЗ РФ. 2011. № 30. Ст. 4590.