Административные суды и административное судопроизводство в Королевстве Таиланд: общая характеристика

УДК 341:342
 
А.О. ЛЕБЕДЕВ,
студент факультета права Высшей школы экономики
 
Вопрос о путях развития административной юстиции в России уже на протяжении довольно продолжительного времени является одним из дискуссионных. На этом фоне большое значение приобретает изучение зарубежного опыта функционирования системы административной юстиции. Однако в отечественном сравнительном правоведении преимущественно представлены исследования, касающиеся стран Западной Европы, США и ряда других развитых государств, что вполне понятно и оправданно. В то же время представляется небезынтересным как с научной, так и с практической точки зрения проведение исследований в отношении других стран.
 
В данной статье мы уделим внимание административной юстиции Королевства Таиланд[1], последовательно рассмотрим вопросы возникновения административной юстиции в Королевстве, нормативно-правовой базы функционирования административных судов, их компетенции и структуры, а также административного судопроизводства.
История возникновения административной юстиции в Королевстве Таиланд. Неким прообразом современного Высшего административного суда Таиланда[2] являлся Государственный совет, учрежденный в 1874 году, в период правления короля Рамы V. В соответствии со своим названием этот орган был уполномочен давать советы королю в вопросах управления делами государства (например, в части подготовки законопроектов), а также рассматривать поступающие на высочайшее имя жалобы на неправомерные действия органов государственной власти и их должностных лиц и разрешать административные споры. В 1894 году Государственный совет был упразднен, а жалобы на действия должностных лиц стали рассматриваться соответствующими министрами[3].
После государственного переворота и последующего ограничения монархии (1932 г.) в Сиаме был принят Акт о Государственном совете (1933 г.). Образцом для воссоздания Государственного совета послужил аналогичный орган Французской республики. Государственный совет выполнял две функции: составлял проекты законов и подзаконных актов под контролем Палаты представителей и Совета министров, а также давал юридические советы и заключения государственным органам, в том числе рассматривал и разрешал административные споры в соответствии с королевскими декретами, что и позволяло подданным оспаривать незаконные действия органов государственной власти и их должностных лиц[4].
В 1949 году в соответствии с Актом о петициях была учреждена Комиссия по петициям, к компетенции которой было отнесено рассмотрение жалоб на неправомерные, причиняющие вред действия должностных лиц органов государственной власти и органов местного управления. Должностные лица обвинялись в злоупотреблении своими полномочиями и пренебрежении установленными законом обязанностями, исполняли их необоснованно долго или ненадлежащим образом. Однако сами по себе решения комиссии не обладали обязательной силой. Соответствующее решение комиссии докладывалось премьер-министру, за которым оставалось последнее слово[5].
В 1979 году новый Акт о Государственном совете предусматривал упразднение отдельно существующей Комиссии по петициям. Вместо этого Государственный совет стал делиться на Комиссию по составлению законов и Комитет по петициям, к компетенции которого и были отнесены функции Комиссии по петициям. Возглавлял Государственный совет премьер-министр[6]. Как отмечает председатель Высшего административного суда Таиланда Акараторн Чуларат, «на практике премьер-министр обычно соглашался более чем с 90% решений Комитета по петициям»[7].
Наконец в 1995 году в действовавшую тогда конституцию были внесены изменения касательно создания и функционирования административных судов. Эти изменения вошли и в новую конституцию 1997 года. В 1999 году принимается основной акт в сфере функционирования административной юстиции— Акт об учреждении административных судов и административного судопроизводства, который вступил в силу 11 октября 1999 г.
Верховный административный суд Королевства Таиланд начал работу в марте 2001 года. Региональные административные суды (всего их 7) были полностью образованы к августу 2003 года[8].
Создание в Таиланде административных судов видится как логичный шаг на пути поступательного развития административной юстиции. Акараторн Чуларат отмечает: «Мы счастливы, что у нас было почти 20 лет, чтобы подготовиться к учреждению административных судов»[9].
Правовая база функционирования административных судов. Ныне действующая Конституция Королевства Таиланд принята на референдуме в 2007 году[10]. В ней устройству судебной системы посвящена глава X, структурно разделенная на пять частей: общие положения, Конституционный суд, суды справедливости, административные суды, военные суды. Следующим основополагающим актом в этой сфере является уже упоминавшийся Акт об учреждении административных судов и административного судопроизводства (в ред. от 13.02.2008; далее — Акт об административных судах), состоящий более чем из 100 статей с двумя приложениями[11]. В этом документе устанавливаются: система административных судов, их компетенция, требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи, правовой статус самих судей, правовые основы деятельности Судебной комиссии административного суда, а также процессуальный порядок подачи заявлений, их судебного рассмотрения, принятие судебного акта и т. д.[12]
Отдельным блоком регулирования являются акты, принимаемые Генеральной ассамблеей судей Высшего административного суда (некоторый аналог Пленума Верховного суда РФ или Пленума Высшего арбитражного суда РФ). Дело в том, что Акт об административных судах не содержит детальных правил судебного рассмотрения дел (к чему стремятся отечественные процессуальные кодексы), он уполномочивает разрабатывать детальное регулирование именно Генеральную ассамблею судей Высшего административного суда. С целью реализации данных положений в 2000 году были приняты, к примеру, Правила Генеральной ассамблеи судей Высшего административного суда об административном судопроизводстве (с последующими изменениями)[13].
Компетенция административных судов. Как отмечено в Стратегическом плане развития административных судов на 2005—2008 годы, административные суды созданы, чтобы «вершить правосудие с целью поддержания равновесия между правами и свободами человека и публичными интересами», «создавать прецеденты в сфере административного права в качестве ориентира для деятельности государственных органов и должностных лиц», «развивать принципы административного права», а также «накапливать опыт защиты прав и свобод человека и позитивной деятельности в сфере публичной администрации» и т. д.[14]
В общем виде компетенция административных судов определена в ст. 223 Конституции Таиланда. В ней установлено, что административные суды наделяются полномочиями по рассмотрению и разрешению споров как между самими государственными органами, государственными предприятиями, местными органами власти и иными органами, действующими на основании конституции, государственными служащими, так и между ними, с одной стороны, и частными лицами, с другой стороны, если спор проистекает из осуществления административной власти в соответствии с законом или из их административной деятельности в соответствии с законом, а также иных дел, отнесенных конституцией и законами к компетенции административных судов.
Более детально компетенция административных судов установлена в ст. 9 Акта об административных судах. В соответствии с ним административные суды рассматривают и разрешают дела касательно:
— споров о незаконности актов, изданных административным органом или государственным служащим (актов, изданных вне компетенции или с ее превышением; актов, принимаемых по ненадлежащей процедуре; актов, носящих дискриминационный характер, и пр.);
— нарушения административным органом или государственным служащим обязанностей, возложенных на них законом, а равно исполнения этих обязанностей с неразумной задержкой;
— неправомерных, причиняющих вред действий, иных обязательств со стороны административного органа или государственного служащего, вытекающих из осуществления ими власти в соответствии с законом, издания административных и иных предписаний, нарушения ими обязанностей, а равно исполнения этих обязанностей с неразумной задержкой;
— споров об административных договорах.
Также административные суды рассматривают дела, отнесенные законом к компетенции административных судов, касательно выдачи лицу со стороны административного органа или государственного служащего предписаний о совершении определенных действий или воздержания от их совершения и иные дела, отнесенные законом к компетенции административных судов.
В ст. 3 Акта об административных судах дано определение понятию административный договор. В соответствии с указанной статьей административный договор включает договор, по крайней мере одной из сторон которого выступает административный орган или лицо, действующее от имени государства, и являющийся концессионным договором, либо договором об оказании публичных услуг или осуществлении публичных работ, либо договором на разработку природных ресурсов.
Из этого определения мы видим, что административный договор выделяется по субъектному и предметному критериям. Совершенствование правового регулирования административных договоров — одна из современных черт развития тайского законодательства.
В 2001 году общее собрание судей Высшего административного суда Королевства Таиланд разъяснило, что административным договором также является договор, условия которого содержат определенные привилегии для административных органов, обусловленные осуществлением этими органами публичных функций. Так, договор, в соответствии с которым выпускник военного вуза должен отслужить определенный срок в вооруженных силах, — административный договор[15]. Споры, касающиеся договоров, не соответствующих субъектному и предметному критериям, не рассматриваются административными судами.
При этом используемое словосочетание «административный орган» понимается широко. В соответствии со ст. 3 Акта об административных судах под административным органом подразумевается любой орган (организация), наделенный управленческими полномочиями, т. е. осуществляющий административную власть и издающий административные акты: от министерств до государственных предприятий и местных органов власти.
Интересен способ разрешения споров касательно компетенции между ветвями судебной власти в Таиланде. Для этих целей создается специальный комитет из президента Высшего суда справедливости, президента Высшего административного суда, президента другого заинтересованного суда, а также иных квалифицированных лиц числом не более четырех в
соответствии с законом (ст. 199 Конституции Королевства Таиланд).
Устройство административных судов. Система административных судов Таиланда двухзвенная. Первое звено — административный суд первой инстанции, второе — Высший административный суд. Небезынтересно, что Конституция Королевства Таиланд требует обязательного создания этих двух звеньев, устанавливая при этом, что может также быть создан апелляционный административный суд (ст. 223). Однако, по крайне мере пока, апелляционный административный суд в Таиланде не создан.
В компетенции Высшего административного суда Таиланда  выделяются четыре блока административных дел (ст. 11 Акта об административных судах):
— дела касательно решений квазисудебных органов, как это предписано Генеральной ассамблеей судей Высшего административного суда;
— дела касательно королевских декретов и подзаконных актов, изданных непосредственно Советом министров или с его одобрения;
— дела, отнесенные специальным указанием закона к компетенции Высшего административного суда;
— дела по рассмотрению апелляций на решения и приказы административного суда первой инстанции.
Однако дела первой и третьей категорий в данный момент Высшим административным судом не рассматриваются, так как соответствующего решения Генеральной ассамблеи
судей Высшего административного суда об отнесении дел к компетенции Высшего административного суда, а также специального указания закона нет[16].
Статистика за первое полугодие 2007 года показывает, что  в среднем ежемесячно на рассмотрение Высшего административного суда поступает около 150 дел, при этом велико число дел, уже находящихся на рассмотрении суда (около 2600 дел)[17].
В состав Высшего административного суда входят: президент Высшего административного суда, вице-президент Высшего административного суда, президенты коллегий Высшего административного суда, судьи Высшего административного суда (ст. 12 Акта об административных судах).
Примечательно, что Конституция Королевства Таиланд не устанавливает точного числа судей Высшего административного суда, указывая, что число судей на каждом уровне административных судов определяется Судебной комиссией административного суда (параграф 4 ст. 224). Сейчас в Высшем административном суде Таиланда менее 20 членов.
Конституция Королевства Таиланд устанавливает требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи Высшего административного суда лишь в самом общем виде, указывая, что они должны быть специалистами в праве или управлении государственными делами.
Более детальное регулирование содержится в ст. 13 Акта об административных судах, согласно которой судьей Высшего административного суда может быть назначен гражданин Таиланда в возрасте не менее 45 лет, имеющий квалификацию в области права, политической науки, публичного управления, экономики, социальных наук или управления делами государства в соответствии с правилами, установленными Судебной комиссией административного суда. Также необходимо иметь опыт работы в перечисленных в данной статье должностях (судейские должности, должности высокопоставленных государственных служащих, должности преподавательского состава вузов и т. д.).
Лица, желающие стать судьями, подают заявление в Судебную комиссию административного суда, которая проверяет их на формальное соответствие требованиям закона. Список претендентов оглашается по радио, телевидению, публикуется в газетах, чтобы граждане смогли заявить о наличии у них обоснованных возражений. Далее претенденты проходят медицинский осмотр, где устанавливается уровень их психического и физического здоровья. Наконец, они проходят «интервьюирование». Весь процесс организует и контролирует Судебная комиссия административного суда. Отобранные таким образом лица представляются Судебной комиссией премьер-министру, который вносит их кандидатуры на одобрение сената, после чего они утверждаются королем[18].
Отдельно Конституция Королевства Таиланд указывает на то, что кандидатура на пост президента Высшего административного суда одобряется Судебной комиссией административного суда и сенатом и представляется премьер-министром королю для назначения (ст. 225).
Статья 14 Акта об административных судах устанавливает перечень ограничений, налагаемых на судей Высшего административного суда, среди которых запреты на членство в политических партиях, на занятие должностей государственной службы, на занятие должностей в хозяйственных товариществах и обществах и пр. В целом нельзя заниматься любой иной деятельностью, несовместимой с выполнением обязанностей судьи.
В Таиланде восемь административных судов первой инстанции — Центральный административный суд и семь региональных административных судов.
Региональные административные суды созданы по территориальному принципу, каждый из которых охватывает определенное число провинций. Особняком стоит Центральный административный суд. Он также является судом первой инстанции для самого Бангкока и семи прилегающих провинций. Особенность Центрального административного суда заключается в том, что, во-первых, к его подсудности отнесены все районы, которые не охватываются юрисдикцией региональных административных судов, во-вторых, любое дело, подсудное региональным административным судам, может быть направлено на его рассмотрение. Правда, он может отказаться от рассмотрения переданных таким образом ему дел, если иное не установлено правилами рассмотрения административных дел (см. параграфы 3 и 4 ст. 8 Акта об административных судах)[19].
Состав судов первой инстанции с необходимыми поправками аналогичен составу Высшего административного суда (президент, вице-президент, президенты коллегий, судьи административного суда). Аналогичны и требования, предъявляемые к судьям, но с некоторыми послаблениями. Так, минимальный возраст устанавливается в 35 лет (ст. 18 Акта об административных судах). Отметим, что отличается порядок назначения судей на должности, а именно не требуется согласия сената (ст. 19 Акта об административных судах).
Примечательно, что в соответствии с актами Судебного комитета административного суда кандидат на должность судьи должен пройти курс обучения по программам публичного или административного права (не менее 250 часов)[20].
Общие положения административного судопроизводства в Таиланде. Как уже отмечалось, процессуальные вопросы деятельности административных судов регулируются частью четвертой Акта об административном судопроизводстве (статьи 42—74), а также Правилами Генеральной ассамблеи судей Высшего административного суда об административном судопроизводстве.
Административное судопроизводство в Таиланде носит инквизиционный характер. Черты инквизиционного процесса известны, поэтому останавливаться на них особого смысла не имеет — традиционно обращается внимание на отличия административного судопроизводства от гражданского судопроизводства с его исковой природой, на то, что суд не может быть лишь безучастным арбитром, так как противного требуют публичные интересы поддержания общественного порядка.
Административное судопроизводство характеризуют как производство «поиска факта» (fact finding). Это означает, что судья-докладчик (judge-rapporteur) сам занимается сбором доказательств в интересах обеих сторон. «Таким образом, — замечает профессор  Акараторн Чуларат, — в большинстве административных дел нет острой необходимости в адвокатах, они могут понадобиться только в делах, связанных с уплатой денежных средств либо со сложными административными договорами»[21].
На доводы, изложенные в заявлении истца (plaintiff), ответчик предоставляет письменные объяснения (если ответчик не предоставил письменных объяснений, считается, что он признал факты, указанные в заявлении), на которые истец, в свою очередь, может предоставить письменные возражения в определенный срок. Полученные письменные возражения истца на письменные объяснения ответчика отправляются ответчику, который может представить дополнительные письменные объяснения.
Уже упоминавшийся специально назначенный судья-докладчик таким путем помогает сторонам в сборе фактического материала, обобщает его и передает судье, готовящему заключение по делу (judge-commissioner of justice).
При рассмотрении административных дел судом существует определенная система сдержек и противовесов, заключающаяся в том, что судья-докладчик и судья, готовящий заключение по делу, не принимают участия в итоговом голосовании состава суда.
В день слушания дела судья, готовящий заключение по делу, сообщает его составу суда, который и принимает решение, обычно совпадающее с заключением. Примечательно, что стороны заслушиваются лично, если только суд сочтет это необходимым[22]. Так проявляется еще одна типичная для инквизиционного процесса черта — преимущественно письменный характер производства.
В зависимости от вида административного дела, которое было рассмотрено, административный суд может предписать (ст. 72 Акта об административных судах):
— отменить либо ограничить действие подзаконного акта полностью или в части[23];
— главе административного органа или государственному служащему исполнить лежащую на них обязанность в определенный судом срок;
— выплатить определенную денежную сумму, передать имущество и т. д.;
— констатировать наличие определенного права или обязанности лица;
— лицу совершить действие или воздержаться от действия в соответствии с законом.
На решение (приказ) административного суда первой инстанции может быть подана жалоба в Высший административный суд.
 
Библиография
1 При подготовке статьи использовались материалы официального сайта Высшего административного суда Таиланда: http://www.admincourt.go.th (по состоянию на 1 июня 2008 г.)
2 До 1939 года и в 1945—1948 гг. государство носило название Сиам.
3 http://www.admincourt.go.th/amc_eng/01-court/background/establish_aos.htm 
4 http://www.admincourt.go.th/amc_eng/01-court/background/establish_cs.htm
5 http://www.admincourt.go.th/amc_eng/01-court/background/establish_pc.htm
6 http://www.admincourt.go.th/amc_eng/01-court/background/establish_pcs.htm
7 Ackaratorn Chularat. The view of the President of the Supreme Administrative Court on the existing  important issues on the understanding of the role and mission of the  Administrative Court during the past three years since the Establishment of  the Administrative Court. P. 3. — Цит. по: http://www.admincourt.go.th/amc_eng/06-ARTICLE/3year_edited.pdf
8 Подробнее об истории становления административной юстиции в Таиланде см.: Bhokin Bhalakula. Pridi and the Administrative Court. См. http://www.admincourt.go.th/amc_eng/06-ARTICLE/pridi_eng.pdf
9 Ackaratorn Chularat. Op. cit. P. 3.
10 Текст Конституции Королевства Таиланд см.: http://www.admincourt.go.th/amc_eng/02-LAW/laws/сonstitution2550.pdf
11 Текст Акта цит. по: http://www.admincourt.go.th/amc_eng/02-LAW/ laws/e2act.pdf
12 Скажем несколько слов о Судебной комиссии административного суда. Как такового аналога этому органу в России нет: Судебная комиссия имеет целый ряд функций, свойственных российской Высшей квалификационной коллегии судей, отчасти Всероссийскому съезду судей. Кроме функций, связанных с назначением, продвижением, смещением и т. д. судей, Судейская комиссия осуществляет функции регулятивного характера, например, утверждает дисциплинарный кодекс административных судей. Формируется Судебная комиссия наподобие российской Высшей квалификационной коллегии судей — в нее входят президент Высшего административного суда, 9 судей административных судов, 1 представитель от Совета министров, 2 представителя от сената (ст. 226 Конституции Королевства Таиланд).
13 http://www.admincourt.go.th/amc_eng/02-LAW/laws.htm
14 http://www.admincourt.go.th/amc_eng/01-COURT/strategicplan.pdf
15 Chirachai Okanurak, Wanchai Yiamsamatha. New Arbitration Act and Administrative Contracts. Conflict is inherent in human relations // Public Law Net. November. 2004. — Цит. по: http:// www.thailawforum.com/articles/ newarbitration2.html
16  http://www.admincourt.go.th/amc_eng/01-COURT/structure/supreme.htm
17  http://www.admincourt.go.th/amc_eng/02-KADEE/2550/a02case.htm
18 The Status of Administrative Judges Thailand. National reports. The International Association of Supreme Administrative Jurisdictions (IAAJ). См.: http://www.admincourt.go.th/iasaj/eng/04_congress/nreport/ EReportThailand.pdf
19 См. http://www.admincourt.go.th/amc_eng/01-COURT/structure/first.htm
20 См.: The Status of Administrative Judges Thailand. Op. cit.
21 Ackaratorn Chularat. Op. cit. P. 10.
220Схематично процесс рассмотрения заявления в административном суде см.: http:// www.admincourt.go.th/amc_eng/ 01-court/procedure/courtproceed.htm
23 При этом если административный суд вынес окончательное решение, то его опубликование рассматривается как отмена соответствующего акта. На Генеральный секретариат административного суда возложена обязанность осуществлять контроль за исполнением вынесенных административным судом постановлений (ст. 77 Акта об административных судах).