Административный запрет в производстве по жалобам

УДК 342.9
Е.В. ТРЕГУБОВА,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель зав. кафедрой финансового и административного права Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России
 
Граждане Российской Федерации могут защищать свои права и законные интересы всеми способами, не запрещенными законом. Гражданин может избрать судебную, административную форму защиты своих прав, а также использовать механизмы самозащиты. Однако превышать пределы самозащиты запрещено. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ право на судебную защиту не может быть ограничено федеральным законом. 
 
Административная защита прав граждан осуществляется посредством направления жалоб ответственным должностным лицам. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Закон № 59-ФЗ) — универсальный законодательный акт, регламентирующий общественные отношения, связанные с обращениями граждан. Однако общественные отношения, связанные с производством по обращениям граждан, регламентируются не только этим законом. В настоящее время многие органы исполнительной власти приняли собственные ведомственные акты, которые несколько изменяют режим рассмотрения обращений граждан, особенно жалоб. Имеют место случаи, когда нормативный правовой акт, регламентирующий общественные отношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, официально не опубликован. В качестве примера можно привести приказ ФТС России от 25.11.2004 № 324 «Об утверждении Инструкции о порядке регистрации решений по жалобам на решения, действия (бездействие) в сфере таможенного дела»[1].
Кроме того, к числу нормативных правовых актов, регламентирующих режим производства по обращениям граждан, относятся приказ МИД России от 26.07.2004 № 10986 «Об утверждении Инструкции о работе с обращениями граждан и приеме посетителей в представительстве Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации», приказ ФСБ России от 16.05.2006 № 205 «Об утверждении Инструкции по организации в органах Федеральной службы безопасности приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иной информации о преступления и событиях, угрожающих личной и общественной безопасности», приказ МВД России от 22.09.2006 № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России» (далее — Приказ № 750) и др.
По нашему мнению, вряд ли целесообразно принимать ведомственные нормативные правовые акты по вопросу, урегулированному федеральным законом. В этой связи следует согласиться с М.В. Костенниковым, который отметил, что порядок рассмотрения обращений физических и юридических лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления регламентируется федеральным законодательством. Право на обращение является в нашей стране конституционным (ст. 33 Конституции РФ), в силу чего порядок рассмотрения и разрешения обращений, принятия решений по обращениям и порядок исполнения решений по обращениям, а также юридическая ответственность должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения обращений должна устанавливаться федеральным законом[2].
Необходимо признать, что Закон № 59-ФЗ не решает всех проблем в той сфере, урегулировать которую он призван, именно поэтому различные ведомства принимают свои нормативные правовые акты, а субъекты Российской Федерации — свои.
Возвращаясь к теме настоящей статьи, отметим, что Закон № 59-ФЗ содержит предписания запрещающего характера. Особенно это относится к жалобам. Жалоба — это специфический вид обращения, который направлен на защиту прав и свобод граждан.
Так, М.В. Карасева говорит о том, что в науке административного права под жалобой понимается обращение гражданина, группы граждан или коллектива в органы управления о действительно или мнимо нарушенных субъективных правах и интересах[3]. Д.Н. Бахрах и А.В. Семенов отмечают, что «административная жалоба — это обращение одного или нескольких граждан, юридических лиц и иных организаций, государственных и негосударственных органов к компетентному субъекту по поводу действительного или мнимого нарушения их прав, свобод или законных интересов, вызванного фактически или (и) юридически необоснованными действиями (бездействием) или решением государственных или негосударственных органов, организаций, должностных лиц, других граждан с требованием восстановления нарушенных прав или пресечения нарушения»[4].
По мнению В.Н. Бутылина, жалоба представляет собой форму реагирования на факты нарушения прав и охраняемых законных интересов граждан, средство устранения и предотвращения таких нарушений, восстановления нарушенного субъективного права[5].
Г.А. Шевчук отмечает, что жалоба появляется в случае нарушения прав и законных интересов граждан, т. е. в случае, если между гражданином и властью складываются негативные отношения. Подача жалобы преследует цель защитить и восстановить нарушенные права и законные интересы, но сама жалоба не устраняет эти нарушения[6].
Б.В. Маслов, исследуя институт обращений, отмечает, что жалоба — это требование гражданина о восстановлении его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц[7].
Н.Ю. Хаманева под жалобой понимает обращение гражданина по поводу нарушенного действиями (бездействием), решениями юридических и / или физических лиц (должностных лиц, государственных или муниципальных служащих и т. д.) его законного права или интереса. Жалоба является важным средством защиты прав, свобод и законных интересов граждан[8].
Для административной жалобы не предусмотрена строго определенная форма, однако она должна содержать требование о восстановлении нарушенного права и быть адресована должностному лицу[9].
Так, запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. В случае если в соответствии с запретом невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд (ст. 8 Закона № 59-ФЗ).
Запрет направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, не обеспечивается необходимыми административно-правовыми санкциями. И это снижает эффект действия соответствующего административно-правового запрета. В свое время Н.Ю. Хаманева указывала на необходимость установления ответственности за нарушения законодательства о рассмотрении обращений граждан, а также формулировала составы правонарушений, за которые может устанавливаться ответственность.
В частности, Н.Ю. Хаманева указывала, что за неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений, принятие заведомо необоснованного, незаконного решения, предоставление недостоверной информации либо разглашение сведений о личной, семейной жизни гражданина и т. п. в КоАП РФ должна предусматриваться административная ответственность[10].
И.Ш. Килясханов также отмечал, что одной из материально-правовых гарантий реализации права обжалования являются нормы права, предусматривающие ответственность должностных лиц за нарушение законодательства о жалобах[11].
Указания на юридическую ответственность за нарушения порядка рассмотрения жалоб закреплены в конституциях ряда зарубежных государств, в частности в Конституции Китайской Народной Республики.
Так, согласно Конституции КНР соответствующие государственные органы должны рассматривать жалобы, обвинения и заявления граждан путем проверки фактов и нести ответственность за правильность их рассмотрения. Никто не может оказывать давление на граждан и мстить им. Лица, понесшие ущерб в результате посягательства на гражданские права со стороны государственных органов и государственных служащих, имеют право на получение компенсации в соответствии с законом.
В ведомственных нормативных правовых актах, определяющих производство по обращениям граждан, содержится ряд запретов, связанных с данным производством. Так, В.В. Любогощинский отмечает, что согласно Приказу № 750 запрещается направлять повторные обращения в подчиненные подразделения системы МВД России[12]. Если в соответствии с запретом, предусмотренным Инструкцией по работе с обращениями граждан в системе МВД России, невозможно направление жалобы на рассмотрение в подразделение системы МВД России, иной государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующее решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.
Учитывая актуальность проблемы, связанной с производством по жалобам граждан, а также с соблюдением установленных в данном производстве запретов, было бы вполне целесообразно прямо предусмотреть меры юридической ответственности за нарушения законодательства, а также иных нормативных правовых актов, которые регламентируют производство по обращениям, в частности жалобам, граждан.
Административный запрет играет важную роль в производстве по жалобам, поскольку он обеспечивает режим законности и правопорядка в соответствующем производстве.
 
Библиография
1 Документ официально опубликован не был.
2 См.: Костенников М.В. Теоретические проблемы кодификации административного права России. — М., 2000. С. 118.
3 См.: Карасева М.В. Конституционное право на обжалование в системе политических прав и свобод // Правоведение. 1986. № 4. С. 72.
4 Бахрах Д.Н., Семенов А.В. Понятие «административная жалоба» // Административное право на рубеже веков. — Екатеринбург, 2003. С. 121.
5 См.: Бутылин В.Н. Рассмотрение жалоб граждан на действия работников органов внутренних дел, ущемляющие права и законные интересы граждан. — М., 1992. С. 5.
6 См.: Шевчук Г.А. Административная жалоба: история развития // Новое процессуальное законодательство Российской Федерации. — Воронеж, 2003. С. 226.
7 См.: Маслов Б.В. Институт обращений граждан в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2008. С. 21.
8 См.: Хаманева Н.Ю. Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации. — М., 2000. С. 59.
9 См.: Лория В.А. Роль административных жалоб в охране прав граждан // Правоведение. 1984. № 5. С. 63.
10 См.: Хаманева Н.Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений (проблемы законодательного регулирования) // Государство и право. 1996. № 11. С. 10.
11 См.: Килясханов И.Ш. Институт обжалования в административной деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 1984. С. 184.
12 См.: Любогощинский В.В. Порядок работы с обращениями граждан в системе МВД России // Экономический вестник МВД России. 2006. № 12. С. 53.