Административный нормативный правовой договор

УДК 342.924

Страницы в журнале:27-30

О.Н. Ордина,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА) Россия, Киров ordinolga@yandex.ru

Административный нормативный правовой договор представляет собой малоизученное правовое явление, поэтому актуальным является исследование его правовой природы, сущности, места среди других источников административного права, формирование концепции рассмотрения данного договора как источника административного права и внесение предложений по совершенствованию административного законодательства об административных нормативных правовых договорах.

Ключевые слова: источники административного права, административный договор, соглашение, правовая природа.

Для России нормативный договор является «нетрадиционным» источником права [4, с. 163]. Данная «нетрадиционность» объясняется не столько редкостью использования договора как средства нормативного регулирования, сколько его недостаточным рассмотрением в этом качестве в советской административно-правовой науке [9, с. 57]. В качестве источника административного права договоры и соглашения ранее почти не выделялись — они рассматривались как побочная форма управленческой деятельности. Интерес к ним возрос в настоящее время. Сегодня роль административного нормативного правового договора как источника права в российской правовой доктрине и юридической практике является общепризнанной [12, с. 19; 3; 14; 7, с. 70—73; 8, с. 53—56; 17, с. 2—6; 13]. Но, несмотря на это, некоторые аспекты в концепции административного нормативного правового договора остаются дискуссионными.

Органы исполнительной власти должны согласовывать свои действия, сотрудничать и оказывать взаимную поддержку, что возможно при помощи такой формы государственного управления, как административные договоры. В ч. 3 ст. 11, ч. 4 и 5 ст. 66, ч. 3 ст. 78 Конституции РФ указано, что договор может использоваться для разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации. Данное обстоятельство является основой признания договора источником административного права. Также источниками административного права являются соглашения о разграничении полномочий по отдельным предметам ведения, заключаемые в рамках административных договоров органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, могут заключаться межведомственные договоры между органами исполнительной власти.

Современное административное законодательство не закрепляет легальные определения таких понятий, как административный нормативный правовой договор и административный договор. Можно выделить два подхода к определению административного договора, существующих в теории административного права. Ученые, придерживающиеся первого подхода, определяют административный договор как правовой акт [1, с. 369]. Согласно второй позиции административный договор определяют через категорию «соглашение» [6, с. 86; 16, с. 161]. Однако понятия «административный договор» и «административное соглашение» нельзя считать синонимами. Тогда возникает вопрос, что следует понимать под «соглашением». В науке административного права понятие «административное соглашение» не исследовалось. Д.Н. Бахрах считает, что при заключении договора происходит согласование «воли двух (или более) субъектов административного права» [1]. Поэтому можно утверждать, что волеизъявление сторон является основным признаком соглашения, хотя данная точка  зрения  разделяется не всеми  исследователями. Ю.А. Горшенева выделяет два типа нормативных договорных актов: собственно договоры и соглашения. Каждый из названных типов имеет свои разновидности [2, с. 49].

Можно утверждать, что административный договор представляет собой соглашение, в котором должна быть выражена свободная воля сторон. В этом выражается правовая природа административного договора. Сущность административного договора заключается в том, что субъектам предоставлена свобода воли и волеизъявления в заключении административного договора, в результате чего появляется соглашение сторон. В данном случае свобода воли не имеет абсолютного характера. Органы исполнительной власти и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований имеют не только право заключать административные договоры, но и обязанность, которая устанавливается административным законодательством. Поэтому внешним ограничителем свободы административных договоров выступает административное законодательство, которое устанавливает требования к форме, содержанию и порядку заключения административных договоров.

Принятие Конституции РФ 1993 года позволило рассматривать административный договор как самостоятельную форму государственного управления. Но рассмотрение нормативного договора в таком качестве в настоящее время все еще остается дискуссионным. Индивидуальные административные договоры, на наш взгляд, являются самостоятельной формой государственно-управленческой деятельности. К примеру, А.Н. Колокольцев считает, что одни правовые формы не должны заменять или подменять другие формы управления [5, с. 61—66]. Возможность использования всех форм реализации государственного управления должна быть установлена законом.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что административный нормативный правовой договор как источник административного права — это письменное, формально определенное соглашение между двумя или несколькими субъектами административно-правовых отношений, одним из которых является орган государственной власти (органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов федерации, должностные лица, органы муниципальных образований), направленное на удовлетворение публичных интересов, устанавливающее, изменяющее или отменяющее нормы административного права.

Можно назвать следующие виды административных нормативных правовых договоров, являющиеся источниками административного права: федеративный договор; договоры (соглашения) между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий; соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий; договоры (соглашения) между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры (соглашения) между органами государственной власти края или области с органами государственной власти автономного округа; договоры между органами государственной власти и органами местного самоуправления о передаче отдельных государственных полномочий; договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления о передаче отдельных государственных полномочий; договоры (соглашения) между Правительством России и правительствами республик, администрациями субъектов Российской Федерации; договоры (соглашения) между федеральными министерствами (и иными федеральными органами исполнительной власти) и министерствами (и иными органами исполнительной власти) субъектов федерации; договоры (соглашения) между федеральными министерствами и высшими должностными лицами субъектов федерации, правительствами, администрациями субъектов; договоры между исполнительными органами субъектов Российской Федерации и другие.

В зависимости от статуса субъекта, заключающего договор, различают координационные договоры, субъекты которых имеют формально равный статус (например договоры и соглашения между субъектами Российской Федерации, договоры и соглашения между органами местного самоуправления, межведомственные договоры и соглашения), и субординационные договоры, субъекты которых имеют формально различный статус (например соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий).

В структуру административного нормативного правового договора входят субъекты, объект и содержание.

Субъектный состав нормативного административного договора предполагает наличие хотя бы одной из сторон такого договора государственно-властного субъекта (органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов федерации, должностные лица, органы муниципального образования). Так, О.С. Рогачева полагает, что в административном договоре обязательно участие органа исполнительной власти, и это является критерием, позволяющим квалифицировать договор как административный [10, с. 41]. Ю.Н. Старилов считает, что «все зависит от того, относится ли этот договор по своей сущности к публично-правовым, т.е. имеют ли публично-правовой характер устанавливаемые в договоре обязанности или необходимые для исполнения распоряжения» [15, с. 46]. На наш взгляд, субъектами административных договоров могут быть любые органы государственной власти, наделенные договорной административной  нормотворческой компетенцией. Критерием разграничения административных договоров и иных в данной ситуации является установление договорных норм административного права. Другой стороной может быть физическое или юридическое лицо. Эти субъекты должны обладать нормотворческими полномочиями на создание, изменение и прекращение норм административного права.

Объект договора — это действие (поведение) сторон данного договора.

Содержанием административного нормативного правового договора являются административно-правовые нормы. Формой выражения административно-правовых норм договорного способа правотворчества является нормативный правовой договор.

В настоящее время научное исследование административного договора только начинается: в юридической науке до сих пор отсутствует комплексное исследование по вопросам договорного административного нормотворчества, не определены его субъекты, формы и процедуры. Административное законодательство фрагментарно регулирует общественные отношения, связанные с заключением таких договоров. А единый законодательный акт, регулирующий правовой статус данного административно-правового института, отсутствует. Заключение административного договора, на наш взгляд, должно регулироваться федеральным законом. Так, В.Г. Розенфельд и Ю.Н. Старилов предлагали разработать и принять Административно-процессуальный кодекс России, регламентирующий принятие административных договоров [11, с. 45]. И.Ю. Синдеева полагает, что существует необходимость в принятии федерального закона «Об административных договорах» [14, с. 162]. На наш взгляд, урегулировать общественные отношения в сфере заключения административных договоров можно в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушених.

В кодексе следует закрепить понятие административного договора, его видов (нормативные и индивидуальные), требования к их форме и содержанию, процедуру их заключения, изменения и прекращения, основания расторжения, порядок вступления в силу, правовой статус субъектов, имеющих право заключения таких договоров, ответственность сторон, основания и порядок признания административных договоров недействительными, особенности правового регулирования отдельных видов административных договоров.

В кодексе также следует предусмотреть ведение реестра административных нормативных правовых договоров, установить официальные источники их опубликования как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов и муниципальных образований, а также создать автоматизированные банки данных по договорам и соглашениям. Нужно законодательно закрепить положение о том, что договор или соглашение должны прилагаться к соответствующему акту об их утверждении как приложение. Юридическую силу административного нормативного правового договора следует определять аналогично юридической силе нормативных правовых актов — по статусу субъектов данного договора в управленческой иерархии.

Список литературы

1. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. — М., 2004.

2. Горшенева Ю.А. Нормативный договор как ис-

точник права: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005.

3. Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. — Красноярск, 1998.

4. Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. — Саратов, 1998.

5. Колокольцев А.Н. Административный договор как правовая форма управления // Административное и муниципальное право. 2008. № 5.

6. Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятия и виды // Журнал российского права. 1998. № 7.

7. Мелехова А.Ю. Виды административных договоров // Административное право и процесс. 2012. № 1.

8. Мелехова А.Ю. О некоторых аспектах содержания административного договора // Административное право и процесс. 2011. № 4.

9. Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. — Л., 1970.

10. Рогачева О.С. Административный договор как основание возникновения административно-договорного обязательства // Административное право и процесс. 2012. № 12.

11. Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Современные проблемы формирования теории административного договора // Правовая наука и реформа юридического образования: сб. науч. тр. Вып. 3. Публичное право: проблемы современного развития. — Воронеж, 1995.

12. Российское законодательство: проблемы и перспективы / под ред. Л.А. Окунькова. — М., 1995.

13. Ротенберг А.С. Административный договор: дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д., 2006.

14. Синдеева И.Ю. Административный договор как институт административного права: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009.

15. Старилов Ю.Н. Административный договор: опыт законодательного регулирования в Герма-

нии // Государство и право. 1996. № 12.

16. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. — М., 2005.

17. Ходаковский К.В. Подготовка и заключение административного договора // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 5.