Административный статус органов государственного пожарного надзора на Руси: исторический аспект

УДК 342.51(091) 

Страницы в журнале: 165-167

К.В. КАРЕЛИН,

аспирант кафедры публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета

Рассматривается исторический аспект развития органов государственного пожарного надзора МЧС России. Изучаются документы, послужившие основанием современной нормативной базы в области пожарной безопасности. Исследуется процесс становления органов государственного пожарного надзора, их функций и задач с древнейших времен до наших дней. Делается вывод на основании действующего законодательства о перспективах развития органов государственного пожарного надзора МЧС России.

Ключевые слова: государственный пожарный надзор, борьба с огнем на Руси, система пожарной безопасности общества, должностные лица органов государственного пожарного надзора, противопожарные требования, защита жизни и здоровья граждан.

The administrative status bodies of the state fire supervision in Russia: historical aspect

Karelin K.

The historical aspect of development of bodies of the state fire supervision of the Ministry of Emergency Measures of Russia is considered. The documents which have formed the basis of modern standard base in the field of fire safety are studied. Process of formation of bodies of the state fire supervision, their functions and problems since the most ancient times is investigated up to now. The conclusion on the basis of the current legislation about prospects of development of bodies of the state fire supervision of the Ministry of Emergency Measures of Russia becomes.

Keywords: the state fire supervision, struggle against fire in Russia, system of fire safety of a society, officials of bodies of the state fire supervision, fire-prevention requirements, protection of life and health of citizens.

История государственного пожарного надзора России (далее — ГПН) и пожарной охраны на Руси уходит в глубь веков и  неразрывно связана с борьбой с огнем. С появлением первых поселений, развитием городов все чаще вспыхивали в них пожары. Тяжелый ущерб наносили огненные смерчи на Руси, где издревле возводились в основном деревянные постройки. Все это требовало адекватных мер борьбы с огнем и предотвращения пожаров. Данные функции и были возложены на пожарные службы. С течением времени пожарная служба изменялась и развивалась. На сегодняшний день она является одной из старейших государственных служб в России.

От того, насколько правильно построена система пожарной охраны, зависит безопасность общества. Исходя из этого постулата, и хотелось бы обратиться к истории ГПН, процессу его становления, развития и месту в современном государственном аппарате управления.

Первым документом, относящимся к пожарному делу, считается принятый на Руси 6 апреля 1649 г. Наказ о градском благочинии (далее — Наказ), который предписывал всем состоятельным людям держать во дворе медные водоливные трубы и деревянные ведра. Жителям со средним и малым достатком полагалось иметь одну такую трубу на пять дворов. Ведра должны были быть у всех. Наказ требовал, чтобы в «пожарное время с решеточными приказчиками и со всякими людьми и с водоливным запасом быть готовым»[1]. Все дворы Москвы распределялись по рогаткам (частям), а списки людей хранились в Земском приказе. За невыполнение противопожарных мер, неявку на тушение пожаров вводились различные меры наказания. Это был первый документ, регулирующий порядок и ответственность за несоблюдение норм пожарной безопасности.

В Наказе устанавливались должностные лица (аналог государственных инспекторов), на которых возлагались надзорные функции: за выполнение правил отопления — на десятских и сторожей, дежуривших на улицах; их контролировали решеточные приказчики и стрельцы.

Второй документ — Уложение царя Алексея Михайловича 1649 года (далее — Уложение)[2]. В нем также имелся ряд статей, регламентирующих правила обращения с огнем. Уложение вводило уголовную ответственность за поджоги и устанавливало различие между неосторожным обращением с огнем и поджогом. При возникновении пожара из-за неосторожности с виновного взыскивались убытки в размере «что Государь укажет». За поджог наказание было самым суровым: поджигателей предписывалось сжигать. Через 15 лет в эту часть Уложения была внесена поправка: сжигание на костре было заменено виселицей. Статья 227 Уложения предоставляла право хозяину дома требовать от нанимателя (жильца) осторожного обращения с огнем. Закон устанавливал ответственность и за кражу частной собственности во время пожара. Похитителей привлекали к суду. Эти нормы по своей сути являлись нормативными актами в области административной и уголовной юрисдикции органов ГПН.

С начала ХVIII века большое внимание стало уделяться мерам предупреждения пожаров. Так, с 1712 года в новой столице было запрещено строительство деревянных домов. В Москве это положение действовало с 1700 года. Кроме каменных, разрешалось строить глинобитные дома. Новое строительство регламентировалось указом «О построении домов в Санкт-Петербурге с соблюдением всевозможных предосторожностей от огня» 1728 года. В нем указывались способы возведения печей в домах и соединения их с крышей. Печи разрешалось устанавливать только на несгораемом фундаменте, причем сама печь отделялась от стены дома двумя кирпичами. Домовладельцам строго предписывалось использовать в качестве материала для крыш только черепицу, а уже имевшиеся деревянные покрытия предлагалось заменить на черепичные. Здания разрешалось строить «в одно жило» (одну линию), промежутки между ними должны составлять не менее 13 м. Во избежание катастрофических пожаров все деревянные постройки, находящиеся вблизи важных и пожароопасных объектов, были снесены. В города и села рассылались печатные указы о противопожарных мерах и соответствующие инструкции. Их читали в церквях по воскресным и праздничным дням. Это были первые документы государственного значения, касающиеся правил возведения зданий и сооружений, сертификации строений и т. д. Противопожарные требования в строительстве постоянно дополнялись. В частности, в 1736 году были введены нормы по строительству брандмауэров (противопожарных стен).

Первыми административными мерами воздействия за нарушение правил пожарной безопасности можно считать штрафы, установленные нормативными актами 1722 года в Москве и Санкт-Петербурге: «Со знатных людей 16 алтын и 4 деньги», с незнатных — в 2 раза меньше.

С 1 марта 1892 г. в России впервые начал выходить в печать журнал «Пожарный». Его издатель — известный пожарный деятель граф А.Д. Шереметев. В журнале, выходившем 2 раза в месяц, публиковались статьи о технике и практике пожарных, отчеты о деятельности отечественных и зарубежных команд, корреспонденция с мест, библиография, статистические данные и пр. По инициативе Главного совета Российского пожарного общества с июля 1894 года в Санкт-Петербурге стал издаваться журнал «Пожарное дело». Создатели нового печатного органа были уверены, что журнал «явится лучшим проводником к живому обмену», объединению всех мыслей и интересов деятелей противопожарного дела на Руси и послужит к его еще большему упрочению и развитию. Именно на страницах этого журнала развернулась полемика по поводу создания Особого противопожарного присутствия, на которое была бы возложена функция предупреждения пожаров[3].

В печати впервые начал обсуждаться вопрос о пожарной реформе. Речь шла о том, что именно пожарные должны заниматься предупреждением пожаров. Эта мысль отчетливо прозвучала на съезде пожарных в выступлении графа П. Сюзора. Он отмечал, что вовремя принятые предупредительные меры спасут сотни тысяч людей от огненной беды. Однако в решениях съезда этот вопрос не получил дальнейшего развития и деятельность пожарных обществ по-прежнему признавалась многими исключительно в форме обязанности ее членов являться для тушения всякого пожара. Профилактические же меры не считались сферой компетенции общества. Попытки пожарных как-то повлиять на реальную обстановку вызывали если не недовольство администрации, то во всяком случае замечания о том, что такое вмешательство выходит за пределы деятельности пожарных обществ и команд. Пройдет еще более 30 лет, прежде чем в России появится служба ГПН, создания которой так настойчиво добивались прогрессивные пожарные деятели ХIХ века[4].

Началом современной истории органов ГПН в том виде, в каком мы их знаем сейчас, принято считать 18 июля 1927 г., когда Правительством РСФСР было утверждено Положение о государственном пожарном надзоре, в котором впервые законодательно были закреплены основополагающие функции ГПН; этот документ и явился отправной точкой создания структуры, призванной в своей деятельности предотвращать возникновение пожаров. На органы ГПН были возложены функции разработки противопожарных мероприятий в области предупреждения пожаров и их тушения, надзор над состоянием пожарной безопасности организаций, техническая нормализация пожарного инвентаря, снаряжения и оборудования, руководство делом автоматического огнетушения и пожарной сигнализации, рассмотрение уставов добровольных пожарных организаций и содействие развитию пожарно-технического образования в стране.

В начале 1990-х годов произошли значительные перемены в жизни страны: изменился государственный строй, а с ним и экономика и политика государства. Все это, к сожалению, отрицательно сказалось на таком государственном институте, как ГПН. В те времена, как и на многих предприятиях и в организациях, сотрудники месяцами не получали зарплату, практически прекратилось поступление новой техники, гигантские проблемы были с материальным обеспечением. Конец ХХ века оказался, наверное, одним из самых сложных периодов в истории российской пожарной охраны. С начала 1993 года и практически до 2001 года наблюдалась тенденция увеличения количества пожаров. Россия по такому печальному показателю, как число погибших на пожарах на 100 тыс. населения, вышла на первую позицию в мире[5]. Мы теряли по 20 тыс. человек в год, что абсолютно неприемлемо для государства, которое обязано обеспечивать безопасность граждан. Для исправления ситуации необходимо было принимать срочные меры. Такой мерой явилось принятие 21 декабря 1994 г. Федерального закона № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее — Закон о пожарной безопасности). Этот документ дал пожарной охране возможность получать 0,5% от сумм, вкладываемых в строительство. Во многом благодаря этому удалось удержать систему от развала. Был принят также ряд законодательных актов, правительственных решений, которые позволили прежде всего переломить психологию руководителей предприятий и организаций, повысить их ответственность, укрепить материальную базу органов ГПН. Именно в эти годы шло активное становление нового министерства — МЧС России.

В 2001 году согласно Указу Президента РФ государственная противопожарная служба перешла в подчинение Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. С 2002 года Указом Президента РФ функция по организации и осуществлению пожарного надзора возложена на МЧС России.

Сегодня ГПН МЧС России — мощная и результативная система предупреждения и профилактики пожаров, реализации эффективных мер по защите населения и материальных ценностей от огня. Она располагает действенным инструментарием по пресечению нарушений в области пожарной безопасности, базирующимся на соответствующих положениях КоАП РФ.

В целях повышения эффективности работы ГПН принят ряд нормативных правовых актов: Закон о пожарной безопасности; федеральные законы от 25.10.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»; постановления Правительства РФ от 21.12.2004 № 820 «О государственном пожарном надзоре», от 25.10.2006 № 625 «О лицензировании деятельности в области пожарной безопасности» и ряд других.

Задачами ГПН на современном этапе развития общественных отношений в Российской Федерации являются:

— охрана жизни и здоровья граждан;

— защита имущества всех видов собственности от пожаров и их последствий (правовой основой этой деятельности служит Закон о пожарной безопасности);

— осуществление пожарного надзора (ежегодно государственные инспекторы по пожарному надзору проводят 1,5 млн мероприятий по контролю над пожарной безопасностью, предлагают к исполнению до 7,5 млн противопожарных мероприятий. Благодаря этому предотвращается до 450 тыс. пожаров в год и сохраняется материальных ценностей на сумму 35—45 млрд руб.).

В марте 2006 года коллегия МЧС России определила приоритетные направления развития органов ГПН на 2006—2012 годы.

Основными из них являются:

— реализация государственной политики и требований законодательных и нормативных правовых актов в области обеспечения пожарной безопасности, направленных на охрану здоровья и сохранение жизни людей от пожаров, защиту прав юридических лиц и частных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) путем повышения эффективности деятельности государственных инспекторов по пожарному надзору;

— совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей функционирование системы обеспечения пожарной безопасности, а также определяющей правовые основы осуществления пожарного контроля в современных социально-экономических условиях;

— совершенствование форм и методов осуществления надзорной деятельности с целью повышения ее эффективности, обеспечение прозрачности и открытости процедур проведения контрольных мероприятий;

— улучшение качества подготовки инспекторского состава;

— модернизация материально-технического оснащения органов ГПН.

Все это, на наш взгляд, должно повысить эффективность государственного надзора в области пожарной безопасности, уровень противопожарной защиты объектов и территорий, обеспечить дальнейшее снижение количества пожаров и числа погибших на них людей, а также выполнение главной функции ГПН — защиты жизни и здоровья граждан России.

Библиография

1 Рогачков Н.Б. Несгораемый город: Исторические очерки о жизни столицы и ее огнеборцев (1147—1917 гг.). — М., 2006. С. 84.

2 См.: Хрестоматия по истории России: Учеб. пособие / Авт.-сост. А.С. Орлов, В.А. Георгиев, Н.Г. Георгиева. — М., 2004. Т. 2. С. 236.

3 См.: Пожарное дело. 2006. № 15.

4 Там же. 2004. № 14.

5 www.mchs.gov.ru