Актуальные вопросы административного задержания в связи с вступлением в силу Федерального закона «О полиции»

УДК 342.92 

Страницы в журнале: 23-26

В.Н. ХОРЬКОВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Балтийского федерального университета им. Иммануила Канта

Федеральный закон  «О полиции» по-новому регулирует вопросы административного задержания. При этом законодателю не удалось избежать некоторых несоответствий действующему Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации.

Ключевые слова: полиция, кодекс, закон, административное задержание, сотрудники полиции.

Pressing questions of administrative detention in connection with coming into force the federal law  “About police”

Khorkov V.

The federal law  “About police” regulates the Administrative Detention in a new way. In this case the legislator could not avoid some non-compliances with the effective Code of the Russian Federation on Administrative Violations.

Keywords: police, code, law, administrative detention, police officers.

С  1 марта 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (далее — Закон о полиции, новый закон), пришедший на смену Закону РСФСР от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» (далее — Закон о милиции). В новом законе много внимания уделено регламентации задержания, в том числе административного, однако она вызывает немало вопросов. Это связано с тем, что некоторые нормы нового закона не соответствуют  КоАП РФ.

Статья 14 Закона о полиции предусматривает ситуации, в которых полиции предоставлено право осуществлять задержание. Согласно Закону о полиции административное задержание применимо к лицам:

— уклоняющимся от исполнения административного наказания в виде административного ареста, — до передачи их в места отбывания административного ареста;

— в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, — по основаниям, в порядке и на срок, которые предусмотрены законодательством об административных правонарушениях;

— допустившим нарушение правил комендантского часа, — по основаниям, в порядке и на срок, которые предусмотрены федеральным конституционным законом;

— незаконно проникшим либо пытавшимся проникнуть на охраняемые объекты, — до выяснения личности, но на срок не более 3 часов.

Анализ приведенной нормы позволяет выявить ее несовершенство, которое, на наш взгляд, заключается в следующем.

Во-первых, необходимо отметить, что Закон о полиции, к сожалению, повторяет ошибку утратившего силу Закона о милиции, предусматривавшего, что милиция правомочна осуществлять административное задержание (в новом законе, как мы видим, полиции также предоставлено право производить задержание). В Законе о милиции милиция рассматривалась как орган исполнительной власти. В Законе о полиции законодатель вообще не раскрывает природу полиции, что, безусловно, является пробелом. Тем не менее в литературе полиция по аналогии с милицией иногда определяется как орган исполнительной власти[1]. Однако с таким подходом нельзя согласиться. Как справедливо указывают С.П. Булавин и В.В. Черников, «полиция является составной частью федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, это не самостоятельный орган исполнительной власти, каким являются органы внутренних дел»[2]. На наш взгляд, полиция, не являясь органом исполнительной власти, имеет статус государственного органа. Основанием для такого вывода может быть состав полиции, закрепленный в Законе о полиции. Согласно ч. 2 ст. 4 в состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей. Рассуждения о природе полиции напрямую связаны с административным задержанием. Полиция как государственный орган не может осуществлять административное задержание, поскольку оно производится сотрудниками полиции, и то далеко не всеми. Кстати, в соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 № 4-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О полиции”» ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ действует в новой редакции, согласно которой административное задержание вправе осуществлять должностные лица органов внутренних дел (полиции). Таким образом, налицо противоречие между Законом о полиции и КоАП РФ, и это притом, что и Закон о полиции, и изменения, внесенные в ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ, датируются 7 февраля 2011 г.

Во-вторых, говоря о задержании лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, законодатель указывает, что основания, порядок и срок административного задержания предусмотрены законодательством об административных правонарушениях. Ссылка на законодательство об административных правонарушениях вообще необоснованна. Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Административное задержание — это одна из мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (ст. 27.3 КоАП РФ). В соответствии с ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в том числе административного задержания, — исключительная компетенция Российской Федерации. Это означает, что основания, порядок и срок административного задержания могут быть установлены КоАП РФ, но не законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. С учетом сказанного законодателю в п. 5 ч. 2 ст. 14 Закона о полиции необходимо внести уточнения, заменив слова «законодательством об административных правонарушениях» на слова «Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях».

В-третьих,  п. 8 ч. 2 ст. 14 Закона о полиции предусматривает задержание лиц, допустивших нарушение правил комендантского часа, по основаниям, в порядке и на срок, которые предусмотрены федеральным конституционным законом. Принимая Закон о полиции, законодатель исходил из ч. 1 ст. 31 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее — Закон № 3-ФКЗ), в которой предусмотрено, что граждане, нарушившие правила комендантского часа, задерживаются силами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, до окончания комендантского часа, а граждане, не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, — до выяснения их личности, но не более чем на 3 суток по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя. Приведенная норма противоречит ч. 2 ст. 22 Конституции РФ, согласно которой «арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов». На противоречие ч. 1 ст. 31 Закона № 3-ФКЗ Конституции РФ обращалось внимание в литературе[3]. К сожалению, законодатель так и не привел ч. 1 ст. 31 Закона № 3-ФКЗ в соответствие Конституции РФ. Такая позиция законодателя вызывает недоумение. А в Законе о полиции предлагается применять срок административного задержания (3 суток без судебного решения), закрепленный в Законе № 3-ФКЗ, который, как уже отмечалось, противоречит Конституции РФ.

В-четвертых, Закон о полиции не предусматривает задержание военнослужащих, совершивших административные правонарушения. Это шаг назад по сравнению с Законом о милиции, в котором было указано, что милиция имеет право задерживать военнослужащих, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения. Мы неоднократно обращали внимание на данную норму как  не соответствующую КоАП РФ, в котором отсутствует такая процессуальная фигура, как подозреваемый в совершении административного правонарушения[4].

Закон о полиции, не предусматривая задержание военнослужащих, совершивших административные правонарушения, противоречит КоАП РФ. Статья 27.3 КоАП РФ допускает административное задержание военнослужащих уполномоченными на то должностными лицами, в том числе и должностными лицами полиции. Согласно ч. 4 ст. 27.3 КоАП РФ об административном задержании военнослужащего или гражданина, призванного на военные сборы, незамедлительно уведомляется военная комендатура или воинская часть, в которой задержанный проходит военную службу (военные сборы). Чтобы правоприменителю не приходилось выбирать, каким законом следует руководствоваться — Законом о полиции или КоАП РФ, целесообразно, на наш взгляд, и в Законе о полиции предусмотреть процедуру задержания военнослужащих, совершивших административные правонарушения.

Важной новеллой является положение, согласно которому сотрудник полиции в каждом случае задержания (следовательно, и при административном задержании) обязан разъяснить задержанному лицу его права: на юридическую помощь, на услуги переводчика, на уведомление близких родственников или близких лиц о факте его задержания, на отказ от дачи объяснения.

Следует отметить, что Закон о полиции, конкретизируя право задержанного лица на уведомление близких родственников или близких лиц о факте его задержания, закрепляет право задержанного на один телефонный разговор в целях уведомления близких родственников или близких лиц о своем задержании и месте нахождения в кратчайший срок, но не позднее 3 часов с момента задержания, если иное не предусмотрено уголовно-процессуальным законодательством. Из приведенной нормы не очень понятно, предоставляется ли право на телефонный разговор лицам, подвергнутым административному задержанию. Ведь применение данной нормы оговорено условием «если иное не предусмотрено уголовно-процессуальным законодательством». Буквальное толкование нормы позволяет сделать вывод, что право на телефонный разговор может быть предоставлено только лицам, подвергнутым уголовно-процессуальному задержанию.

Достоинством Закона о полиции, несомненно, является закрепление прав задержанного лица. Однако в соответствии с ч. 4 ст. 5 сотрудник полиции, применяя меры, ограничивающие права и свободу гражданина (в том числе административное задержание), обязан разъяснить не только причину и основания задержания, но и возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина. К сожалению, законодатель, закрепив в Законе о полиции права задержанных лиц, по непонятным причинам не предусмотрел обязанности задержанных лиц, что, безусловно, является пробелом.

Рассмотрим, как КоАП РФ регулирует права и обязанности лиц, подвергнутых административному задержанию. Часть 5 ст. 27.3 КоАП РФ содержит следующую норму: «Задержанному лицу разъясняются его права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается соответствующая запись в протоколе об административном задержании». Тщательный анализ КоАП РФ позволяет, на наш взгляд, выявить лишь одно из прав задержанного лица, а именно право на уведомление в кратчайший срок о своем задержании родственников, администрации по месту работы (учебы), а также защитника (ч. 3 ст. 27.3). Другие права, а тем более обязанности лиц, подвергнутых административному задержанию, в КоАП РФ не оговариваются.

Любопытная интерпретация ч. 5 ст. 27.3 КоАП РФ предложена авторами комментария к КоАП РФ: «Задержанному лицу разъясняются его права и обязанности в соответствии со ст. 25.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях»[5]. Следует заметить, что это позиция ученых, но не законодателя. Ведь в ч. 5 ст. 27.3 КоАП РФ речь идет о разъяснении задержанному лицу его прав и обязанностей, предусмотренных КоАП РФ, но при этом отсутствует ссылка на ст. 25.1 или какие-то другие статьи КоАП РФ. В статье 25.1 КоАП РФ закреплены права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Представляется, что права задержанных лиц и права лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, — это не одно и то же. Права представлять доказательства, заявлять отводы не могут рассматриваться в качестве прав задержанных лиц, так как эти процессуальные права реализуются лицами, привлеченными к административной ответственности в ходе рассмотрения дел об административных правонарушениях. Приведенные рассуждения свидетельствуют о необходимости четкого закрепления в КоАП РФ прав и обязанностей задержанных лиц. Для начала целесообразно в КоАП РФ зафиксировать хотя бы те права задержанных лиц, которые закреплены в Законе о полиции: на юридическую помощь, на услуги переводчика, на отказ от дачи объяснения. Совершенно очевидно, что и в КоАП РФ, и в Законе о полиции должны быть закреплены не только права, но и обязанности задержанных лиц, например: выполнять законные распоряжения уполномоченных должностных лиц; соблюдать режим содержания, установленный для лиц, подвергнутых административному задержанию; бережно относиться к имуществу специального помещения или специального учреждения, в которых содержатся задержанные лица.

Полагаем, что отсутствие единого подхода в законодательном регулировании административного задержания в КоАП РФ и в Законе о полиции может отрицательно сказаться на правоприменительной практике, поэтому и Закон о полиции, и КоАП РФ нуждаются, на наш взгляд, в существенных коррективах.

Библиография

1 См.: Борисов А.Б. Комментарий к Закону Российской Федерации «О полиции» № 3-ФЗ (постатейный): с практическими разъяснениями официальных органов и постатейными материалами. — М., 2011. С. 3—4.

2 См.: Булавин С.П., Черников В.В. Федеральный закон «О полиции»: предпосылки и концептуальные идеи // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 8.

3 См.: Хорьков В.Н. Некоторые аспекты административного и уголовно-процессуального задержания // Проблемы борьбы с транснациональной организованной преступностью. По материалам Междунар. конф.: Сб. науч. тр. / Под ред. д-ра юрид. наук Т.С. Волчецкой. — Калининград, 2002. С. 44; Лозбинев В.В. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»: Комментарий. — М., 2003. С. 197.

4 См., например: Хорьков В.Н. Спорные вопросы использования уголовно-процессуальных дефиниций в производстве по делам об административных правонарушениях // Современное право. 2010. № 12. С. 107.

5 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Е.Н. Сидоренко. 5-е изд., перераб. и доп. — М., 2006. С. 878.