Актуальные вопросы законодательного обеспечения противодействия коррупции

УДК 342:340.132.2 

Страницы в журнале: 13-18

А.Н. ВОЛКОВ,

кандидат юридических наук, депутат Государственной думы Федерального собрания РФ, член Комитета Госдумы по безопасности, председатель Комиссии Госдумы по законодательному обеспечению противодействия коррупции, заслуженный юрист Российской Федерации,

О.В. ДАМАСКИН,

доктор юридических наук, профессор,  заслуженный юрист Российской Федерации

Рассмотрены проблемные вопросы противодействия коррупции в законотворчестве, социально-экономические аспекты коррупции и правовые меры противодействия, актуальные направления развития антикоррупционного нормотворчества.

Ключевые слова: коррупция, нормотворчество, противодействие коррупционным проявлениям.

Topical issues of legislative provision against corruption

Volkov A., Damaskin O.

Problem questions of corruption in the lawmaking, the socio-economic aspects of corruption and legal counter-measures current trends in the development of anti-corruption rule-making.

Keywords: corruption, rule-making, anti-corruption.

Коррупция как социально-правовое понятие неразрывно связана с отношениями собственности, уровнем нравственной и правовой культуры общества, состоянием законности и правопорядка. Это явление, уходящее своими корнями в далекое прошлое, как и преступность, отражает нравственное и правовое несовершенство отношений в обществе.

Смена общественно-экономической формации в России, реставрация отношений частной собственности, борьба за ее захват на этапе приватизации, передел собственности, включая рейдерские захваты, стали приметами активизации коррупции. Эти процессы нашли свое отражение на всех уровнях законодательной, исполнительной и судебной власти, а также в отношениях между людьми в обществе[1]. Об этом свидетельствует современное состояние нравственного и правового сознания граждан в восприятии проблемы противодействия коррупции, что подтверждается многочисленными социологическими опросами[2]. По данным международной организации Transparency International, по уровню восприятия коррупции Россия занимала в конце 2009 года 146-е место в мире из 180.

На протяжении ряда лет в законотворчестве Российской Федерации, особенно в сфере экономики и финансов, доминировали интересы олигархических промышленно-финансовых групп. Этим объясняется то обстоятельство, что попытки законодательного противодействия коррупции путем принятия соответствующих федеральных законов ранее не были реализованы. Теперь, когда политическая воля Президента РФ получила конкретное выражение, основной задачей законодателей стало адекватное обеспечение курса дальнейшего развития страны.

Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции» и Национальный план противодействия коррупции[3]  (далее — План противодействия) дают основание полагать, что борьба с коррупцией переходит на новый качественный уровень. Этот уровень требует проведения последовательной системной работы всего государства и общества по пресечению деятельности коррумпированных должностных лиц любого уровня и формированию условий, препятствующих дальнейшему развитию коррупции. Таким образом, противодействие коррупции стало в настоящее время важнейшей стратегической задачей деятельности государства, гражданского общества в интересах национальной безопасности[4].

План противодействия, обоснованно рассматривая коррупцию как одну из угроз безопасности Российской Федерации, определил основные направления и меры противодействия коррупции. Среди них — уже принятые федеральные законы от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”».

Правовая безопасность Российской Федерации обеспечивается соответствием Конституции РФ и других законов государства жизненно важным интересам законопослушного большинства граждан, объективным потребностям развития страны; легитимным формированием органов государственной власти; законным способом принятия нормативных правовых актов; точным исполнением норм конституции и законов государственными и муниципальными служащими; развитым правосознанием граждан, их организованностью и гражданской активностью; наличием эффективной системы правоохранительных и судебных органов, других сил поддержания правопорядка в государстве; оптимальными мерами воздействия на правонарушителей[5].

Особую опасность для Российской Федерации как демократического федеративного правового государства представляют законы и другие нормативные правовые акты, содержащие криминогенные нормы и ведущие к росту преступности, коррупции, криминализации и падению престижа власти, усилению социальной напряженности.

Уровень и масштабы существующей коррупции сдерживают экономическое развитие России. Коррупция превратилась в реальную угрозу национальной безопасности страны, привела к серьезным сдвигам в сознании граждан, которые в значительной мере утрачивают доверие к власти и веру в справедливость. В январе — июне 2010 года правоохранительными органами расследовано 38 706 преступлений, совершенных с использованием служебного положения должностными лицами, государственными служащими и служащими органов местного самоуправления, а также лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, что на 51,3% больше, чем в первом полугодии 2009 года (25 584 преступления)[6]. По данным Следственного комитета при Генеральной прокуратуре РФ, за 6 месяцев 2010 года ущерб от коррупции составил 350 млн руб. Однако, по мнению независимых экспертов, названная сумма сильно занижена, ведь порой размер взятки доходит до десятка миллионов долларов. В целом же «коррупционный рынок» России оценивается экспертами в 300 млрд долл. в год.

Проблема заключается в том, что борьба с коррупцией в системно коррумпированной стране — вопрос прежде всего политический[7]. Поражение коррупцией властных структур ведет к снижению роли государства как регулятора экономических и социальных процессов, стимулирует паразитирование отдельных групп общества на проблемах и тяготах большинства населения, способствует криминализации общества. Особенно опасна коррупция в правоохранительных органах, прокуратуре, судах, поскольку она подрывает веру населения в способность государства защитить права и свободы своих граждан.

Это предопределяет потребность выявления, исследования и адекватного решения актуальных проблем противодействия коррупции в интересах национальной безопасности в современных условиях, повышения образовательного уровня государственных служащих, специализирующихся в области государственного управления и национальной безопасности, защиты законных жизненно важных интересов граждан.

Учитывая, что коррупция представляет собой общественно опасное социальное явление, которое имеет транснациональный характер, согласно международным обязательствам по целому ряду конвенций ООН и Совета Европы необходимо международное сотрудничество в области предупреждения коррупции и борьбы с ней в интересах обеспечения международной и национальной безопасности. При этом приоритетным направлением является законодательное обеспечение социально-экономического развития.

Формирование антикоррупционной правовой базы, в том числе ее научных основ, представляется одним из приоритетных направлений организационно-правового обеспечения государственной и муниципальной службы и противодействия коррупции. Актуализируется потребность криминологической экспертизы проектов законодательных актов с использованием потенциала соответствующих научных учреждений.

Сейчас в Госдуме ведется работа, направленная на снижение коррупционного давления на граждан и бизнес, на выявление коррупционной составляющей в законодательных актах.

Основными задачами деятельности Комиссии Госдумы по законодательному обеспечению противодействия коррупции (далее — Комиссия) являются: проведение работы по комплексному исследованию федерального законодательства в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции; разработка предложений по совершенствованию федерального законодательства в области правового обеспечения противодействия коррупции; проведение экспертизы федеральных нормативных правовых актов (по постановлению Госдумы), а также законопроектов при подготовке их к рассмотрению Госдумой в первом чтении в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции; представление в профильные комитеты Госдумы отзывов, предложений и замечаний по законопроектам; и ряд других.

За последние два года было принято около 20 федеральных законов антикоррупционной направленности. Некоторые законопроекты, которые содержали в себе возможные лазейки для коррупционеров, были сняты с рассмотрения, приостановлено принятие пяти таких законопроектов.

Комиссией в январе — марте 2010 года рассмотрены проблемы и перспективы законодательного обеспечения противодействия коррупции в сферах ценообразования и установления тарифов в энергетическом комплексе, а также совершенствования законодательства в сфере осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Материалы состоявшегося заседания, а также представленные в Комиссию законодательные предложения направлены в Счетную палату РФ, Генеральную прокуратуру РФ и профильные комитеты Госдумы для использования в работе и законопроектной деятельности.

В интересах совершенствования законодательства в сфере осуществления контроля исполнения федерального бюджета Комиссией направлена полученная от Счетной палаты РФ информация в профильные комитеты Госдумы с конкретными предложениями о внесении изменений в федеральные законы от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также в законодательство о банкротстве, бухгалтерском учете и в иные нормативные правовые акты для оценки и подготовки рекомендаций по их реализации.

В марте 2010 года Комиссия заслушала и обсудила информацию Министерства юстиции РФ, Министерства экономического развития РФ, Счетной палаты РФ и Генеральной прокуратуры РФ о перспективах правового регулирования проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

В апреле 2010 года состоялось совместное выездное заседание Комиссии и Комитета Госдумы по безопасности (далее — Комитет) в Федеральной службе исполнения наказаний по вопросам предупреждения и законодательного обеспечения противодействия коррупции в уголовно-исполнительной системе, а также соблюдения законности по обеспечению безопасности и охраны лиц, содержащихся под стражей, осужденных и отбывающих наказание в виде лишения свободы. Была дана оценка состоянию работы в данной сфере, определены законодательные и правовые меры, направленные на предупреждение коррупционных правонарушений.

Комиссия и Комитет 19 апреля 2010 г. провели выездное заседание в правительстве Московской области, на котором обсуждались вопросы практики применения органами государственной власти Московской области антикоррупционного законодательства, а также перспективы совершенствования этой деятельности на примере организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Московской области.

В июне 2010 года Комиссия совместно с Комитетом, а также с Комитетом Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, при участии Комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству, рассмотрела возможности введения в уголовное законодательство Российской Федерации понятия правового института конфискации, основанного на переносе бремени доказывания законности происхождения имущества на заинтересованное лицо, и сочла возможным и целесообразным его реализацию в различных отраслях права во взаимосвязи с их основополагающими принципами. Комиссией приняты рекомендации о приоритетных направлениях в разработке и реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в органах власти и управления, а также развития института административной юстиции как одного из эффективных средств противодействия коррупции.

Комиссией с привлечением независимых экспертов проведены антикоррупционные экспертизы проектов федеральных законов № 304493-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд» и № 145626-5 «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», выявлены коррупциогенные факторы. Выводы, сделанные Комиссией по результатам экспертиз, направлены в соответствующие комитеты для учета при подготовке законопроектов к рассмотрению Госдумой.

В первой половине 2010 года в Комиссию поступило и было рассмотрено более 228 обращений о коррупции и противодействии коррупции, из них 200 — от граждан и 25 — от организаций. Наибольшее количество обращений поступило из Центрального федерального округа (85 обращений), Сибирского федерального округа (50), Южного федерального округа (35), Приволжского федерального округа (27). С января 2010 года информация о деятельности Комиссии доступна как пользователям внутренней локальной сети Госдумы, так и пользователям глобальной сети Интернет.

Главным направлением в противодействии коррупции является формирование бескомпромиссной политической воли в государственной политике и стратегии противодействия, обеспечивающих социально-правовой контроль организации жизни и деятельности на основе социально ориентированных законов, принимаемых демократическим путем в интересах законопослушного большинства граждан.

Ряд законопроектов имеет стратегическое значение для законодательного обеспечения противодействия коррупции как инструмента рейдерского захвата собственности. Пакет законопроектов, внесенный Правительством РФ, предусматривает установление механизмов разрешения корпоративных конфликтов и совершенствование законодательства об обществах с ограниченной ответственностью и о государственной регистрации юридических лиц.

Акцентируется внимание на развитии законодательства о банкротстве, о ценных бумагах, о государственной регистрации юридических лиц, об обществах с ограниченной ответственностью и иного законодательства в части, касающейся совершенствования разрешения корпоративных конфликтов; на необходимости дополнения Уголовного кодекса РФ нормами об ответственности за создание, руководство и участие в организованной деятельности по завладению предпринимательской собственностью; на необходимости разработки концепции законопроекта о государственном аудите и закрепления в нем принципов построения и функционирования единой государственной системы контроля; говорится о совершенствовании Гражданского кодекса РФ и Гражданско-процессуального кодекса РФ в части, касающейся закрытых акционерных обществ и защиты коммерческой и налоговой тайны.

Современная законотворческая практика внесения многочисленных, притом весьма противоречивых, изменений в нормы уголовного законодательства в значительной степени связана с игнорированием криминологических аспектов формирования уголовной политики и ведет к негативным последствиям правоприменительной деятельности. Поэтому криминологические прогнозы представляются необходимой составной частью планируемой борьбы с преступностью. Это особенно важно для центральных органов, определяющих концепцию и стратегию комплексного подхода к противодействию коррупционной преступности. Такая информация должна отвечать на вопросы о том, какого развития преступности можно ожидать, какие изменения могут произойти в ее структуре в связи с развитием общества и с осуществлением конкретных мероприятий, проводимых в соответствии с положениями уголовной политики.

Приоритетными направлениями в стратегии противодействия коррупции должны стать:

— пресечение проникновения криминала в органы государственной власти Российской Федерации;

— системное формирование антикоррупционного законодательства, направленного против факторов, способствующих созданию благоприятных условий для коррупции;

— парламентский гражданско-правовой контроль за социально-экономическими процессами, финансовыми и товарными потоками;

— реальная ответственность государственных должностных лиц за вредные последствия принятия экономически значимых решений, нарушающих жизненно важные социально-экономические интересы законопослушного большинства граждан;

— развитие уголовно-правовой и гражданско-правовой ответственности за коррупционные деяния (действия или бездействие), включая адекватную конфискацию имущества;

— финансовый контроль за доходами, расходами и имуществом должностных лиц, их родственников и связанных с ними лиц;

— обеспечение открытости, обоснованности и результативности антикоррупционной деятельности средств массовой информации;

— укрепление законности и повышение ответственности правоохранительных органов и судов за результативность их деятельности по противодействию коррупции с учетом общественного мнения.

Осознание масштабов и негативной роли коррупции в России в настоящее время произошло на самом высоком государственном уровне, что побудило руководство страны принять комплекс мер, направленных на профилактику, пресечение и преодоление последствий этого явления. Эффективность  реализации указанных мер зависит от солидарности и поддержки их законопослушным большинством граждан нашей страны.

Признание социальной природы коррупционной преступности указывает на то, что ее динамика и структура обусловлены развитием общественных отношений, интенсивностью и характером общественных противоречий. Поэтому важнейшими факторами противодействия преступности становятся мероприятия, направленные на решение жизненно важных экономических и социальных проблем, ориентированных на повышение качества жизни, культуры, образования, здравоохранения, экономического и социального уровня, включая сферу военной службы.

Практика противодействия коррупции последних лет и результаты исследований показывают, что введение в действие новых норм законов необходимо, но явно недостаточно для снижения уровня коррупции. Нужно изменить мотивацию поведения государственных и муниципальных служащих, работников правоохранительной и судебной систем в ситуациях конфликта интересов. Однако формирование и развитие такой мотивации государственных и муниципальных служащих недостаточно обеспечено: не разработана теория этих процессов, нет должного информационного и нормативноправового обеспечения. Предлагается организовать работу подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Актуальной задачей представляется создание кодифицированного законодательства о дисциплинарных проступках, которое позволит не только упорядочить дисциплинарную ответственность государственных служащих, повысить предупредительную роль административного законодательства, но и определить содержание проступков государственных служащих как предкриминального проявления, что необходимо для разработки профилактических мероприятий, а также для защиты прав государственных служащих от субъективизма и произвола. При изучении административных регламентов выявляется ряд упущений и неточностей, подлежащих устранению, в интересах обеспечения антикриминогенной направленности правовой работы в сфере государственной службы по противодействию коррупционной преступности государственных служащих.

Эмпирической базой криминологических исследований может и должен стать системный мониторинг общественного мнения о состоянии законотворческой и правоприменительной деятельности в сфере формирования и осуществления уголовной политики по противодействию коррупции в интересах законопослушного большинства общества. Такой подход актуализируется в связи с предстоящим принятием федерального закона «О полиции», в котором учет общественного мнения декларируется как критерий оценки деятельности полиции. Он может быть распространен на всю систему правоохранительных органов, включая органы прокуратуры и ФСБ, а также судебную систему.

В целом противодействие коррупции — это своеобразный социальный контракт между политической и общественной волей, — он должен быть основан на доверии. Однако многие люди не верят, что органы государственной власти решили реально бороться с коррупцией, поэтому в первую очередь надо наказывать коррупционеров наиболее известных, занимающих видные государственные должности и монопольно доминирующих в сфере бизнеса. Только тогда доверие народа к власти станет расти, поскольку цель работы состоит не в призывах и пожеланиях, а в достижении очевидных результатов, свидетельствующих о том, что бороться с коррупцией нужно сообща и активно.

Деятельность, направленная на выявление объективных тенденций, потребностей и возможностей позитивного развития общества и позволяющая выработать оптимальное правотворческое решение и оптимальный механизм его реализации, имеет смысл и перспективу лишь тогда, когда органы государственной власти стремятся к достижению общественного блага и защите интересов законопослушного населения. Если же правотворческая и правоприменительная деятельность носит имитационный характер, прикрывая корыстные интересы экономически доминирующих групп, то в реальной деятельности общественности и формировании гражданского общества особой необходимости нет, что мы и наблюдаем на практике и что, очевидно, является основополагающим фактором современного состояния коррупции.

Библиография

1 См.: О теоретических основах борьбы с коррупцией: Науч. тр. Междунар. акад. менеджмента и Вольного экономического общества России. 2009. № 124(11).

2  См.: Дамаскин О.В. Коррупция: состояние, причины, противодействие. — М., 2009; Корякин В.М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия. — М., 2009; Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Еще раз о правовом понятии коррупции // Современное право. 2010. № 6.

3 Утвержден Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568 // Российская газета. 2008. 5 авг.

4 Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. 19 мая.

5 См.: Дамаскин О.В. Указ. раб. С. 24.

6 См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры в первом полугодии 2010 г.: Информ.-аналитич. зап. — М., 2010.

7 См.: Новые известия. 2010. 7 сент.  № 163. C. 3.