Актуальные вопросы местного самоуправления в инновационном центре «Сколково»

УДК 342.25 

Страницы в журнале: 22-25

Д.М. ФЕДОРУК,

аспирант Московского государственного открытого университета им. В.С. Черномырдина

Рассматриваются актуальные вопросы обустройства местного самоуправления на территории инновационного центра «Сколково» как особого вида муниципального образования в Российской Федерации. Проанализирована передача функций органов местного самоуправления управляющей компании.

Ключевые слова: инноград «Сколково», местное самоуправление, управляющая компания.

Topical issues of local government in the innovation center “Skolkovo”

Fedoruk D.

Topical issues and resettlement of local government in the innovation center “Skolkovo” as a special type of municipality in the territory of the Russian Federation, analyzed the transfer of functions of local government management company.

Keywords: innograd “Skolkovo”, local government, the management company.

Сегодня необходимость перехода российской экономики с сырьевой на инновационную модель развития — ключевая, первостепенная задача. О приоритетном значении такой модернизации сказано многое, ее важность осознается и на высшем государственном уровне. Выступая на заседании Президиума Государственного совета РФ, Д.А. Медведев заявил: «Развитие национальной инновационной системы — это решающее условие для долгосрочного роста нашей экономики»[1].

Решение обозначенной задачи впервые было предложено уже в 2009 году в Послании Президента РФ Федеральному Собранию: «…надо завершить разработку предложений по созданию в России мощного центра исследований и разработок, который был бы сфокусирован на поддержку всех приоритетных направлений… Речь идет о создании современного технологического центра… по примеру Силиконовой долины и других подобных зарубежных центров»[2]. Данное предложение нашло поддержку, и в  России началось создание такого инновационного центра — иннограда «Сколково».

Строительство еще не завершено, однако с 2010 года участниками проекта стали уже около 500 компаний[3]. Кроме того, в отношении иннограда действует особый правовой режим, закрепленный в Федеральном законе от 28.09.2010 № 224-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково”» (далее — Закон о «Сколково»).

В иннограде большинство функций  местного самоуправления будет исполнять управляющая компания. О пользе данного прецедента, идущего вразрез с нормами законодательства, говорить сложно.

С одной стороны, «Сколково» — изначально экспериментальный проект,  и попытка передать полномочия органов местного самоуправления частному юридическому лицу выглядит частью эксперимента. С другой стороны, подобная практика чревата рядом негативных последствий.

Во-первых, данный прецедент может негативно сказаться на развитии местного самоуправления в стране в целом. Сегодня Россия идет путем развития традиций местного самоуправления, усиления его роли  и придания ему все более самостоятельного статуса. В течение последних 20 лет этот процесс протекает неравномерно, с переменным успехом. При этом даже в условиях фактического отсутствия местного самоуправления в советский период, а также сложного становления данного института в новейшей истории некоторые позитивные сдвиги есть.

 В качестве примера стоит отметить активную деятельность местных властей наукоградов. Благодаря их энтузиазму, наукограды не только получили легализацию в законодательстве в качестве центров исследований, но и, несмотря на многочисленные трудности, продемонстрировали жизнеспособность в рыночных условиях. Так, в 2009 году бюджет рабочего поселка Кольцово при расходах в 273 578,4 тыс. руб. и доходах в 276 035,1 тыс. руб. имел профицит в размере 2456,7 тыс. руб.[4] Более того, в настоящее время существует общественное движение «Наше Сколково», в уставе которого обозначены следующие цели: решение социальных задач жителей, проживающих на территории инновационного центра «Сколково» и прилегающих территориях, в области строительства и эксплуатации жилья, линий электропередачи, газовых сетей, трансформаторных подстанций, коммуникаций, прочих объектов инфраструктуры, а также удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей жителей, защита их прав и законных интересов, разрешение споров и конфликтов, оказание им юридической помощи, достижение иных общественных благ[5].

Данный прецедент — показатель желания жителей принимать активное участие в местном самоуправлении. И хотя высшие должностные лица государства заявляют о возрастающей роли местного самоуправления и его ключевом значении для решения локальных вопросов[6], передача полномочий уже сложившихся на территории городского поселения Новоивановское (в его границах расположено Сколково) органов местного самоуправления управляющей компании прямо противоречит указанным заявлениям. По мнению многих исследователей, это связано с исторически сформировавшейся тенденцией к доминированию районного государственного звена управления над местным[7].

Во-вторых, вызывает сомнение целесообразность передачи контрольных функций управления финансовыми потоками, инвестируемыми в «Сколково», частной компании. Обладая статусом юридического лица со всеми вытекающими последствиями (финансовой, организационной самостоятельностью), управляющая компания вправе принимать многие решения, не обращая внимания на мнение местного населения (о правах местного населения в области местного самоуправления в Законе о «Сколково» не сказано ни слова), что также противоречит законодательству. Так, ни для утверждения генерального плана, ни для принятия правил землепользования и застройки в Сколково не требуется проведения публичных слушаний. В то же время публичные слушания — это выражение важного принципа градостроительного законодательства, требованием которого является обязательный учет мнения населения при принятии решений в данной области. Такая позиция нашла отражение в судебной практике (определение КС РФ от 15.07.2010 № 931-О-О, постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.03.2010 по делу № А33-13619/2009 и ФАС Поволжского округа от 23.03.2009 по делу № А55-11144/2008).

Думается, что решение о передаче полномочий органов местного самоуправления управляющей компании вскрывает ряд проблем местного самоуправления в  России в целом.

На сегодняшний день большинство муниципальных образований фактически зависимы от районных органов власти, о чем свидетельствует статистика: около 92% местных бюджетов в настоящее время являются дотационными[8]. Основная их часть имеет дефицитный бюджет, который не позволяет им решать даже локальные краткосрочные задачи, не говоря уже о крупных, затратных проектах.

Можно предположить, что даже при существующей ситуации органы местного самоуправления, сохрани они свои полномочия в Сколково, смогли бы выступить в качестве пусть слабого, но контролирующего механизма. Сегодня же мы имеем ситуацию, при которой управляющая компания не только взяла на себя полномочия органов местного самоуправления, но и «будет сама давать себе задание по разработке генплана будущей долины, сама его разработает и сама же утвердит, а вмешательство со стороны органов местного самоуправления не допускается»[9]. Подобный механизм представляется крайне коррупционным, в первую очередь в силу отсутствия независимых контролирующих органов, поскольку Закон о «Сколково» не содержит информации о том, кто будет контролировать деятельность управляющей компании, перед кем она подотчетна.

Следует согласиться с мнением С. Радченко, что «Закон о Сколково — это подкоп под один из краеугольных камней антимонопольной политики… нельзя разрешать органам государственной власти вести предпринимательскую деятельность и нельзя коммерческие организации наделять государственно-властными полномочиями»[10].

Таким образом, инноград «Сколково» в области местного самоуправления, скорее, будет напоминать закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) в их «советском» варианте: «В качестве компенсации за сложности, связанные с проживанием в закрытых городах, в советское время в них было лучше налажено снабжение, были в свободной продаже многие товары, которые в открытых населенных пунктах были дефицитом. Уровень благоустройства городов также был выше среднего, была лучше развита социальная сфера и сфера обслуживания. Из-за барьера, препятствующего свободному перемещению, в ЗАТО был значительно более низкий уровень преступности»[11].

Критике подвергается и местонахождение иннограда. Не рассматривая преимущества и недостатки расположения его именно в Сколково, стоит сказать о статусе земель, на которых он создается. Для строительства иннограда планируется выделение земель, на которых располагаются НИИ сельского хозяйства Центральных районов Нечерноземной зоны и экспериментальные поля НИИ. НИИСХ в Немчиново был основан в 1931 году, но начало исследованиям в области земледелия было положено на этих землях еще в середине XIX века помещиком Леманом. Ныне институт является крупнейшим научно-методическим центром по селекции, семеноводству и технологиям возделывания зерновых культур в Центральном федеральном округе. За 80 лет создано 180 сортов зерновых культур, 68 из которых получили международные патенты. Общая посевная площадь под сортами зерновых культур селекции института достигает 8,5 млн га, что составляет около 20% всей площади зерновых культур в стране[12]. По приблизительным оценкам, инноград «Сколково» займет территорию 370 га, что, скорее всего, приведет к изъятию экспериментальных полей. Инициативная группа сотрудников НИИ обратилась с открытым письмом к Президенту РФ (что также можно расценивать как активность населения при решении насущных местных проблем), однако ответа не получила.

Кроме того, инноград располагается на спорных территориях бывшего совхоза «Матвеевское», акционированного в АОЗТ «Матвеевское». В 2003—2004 гг. руководством АОЗТ «Матвеевское» земельные участки проданы третьим лицам без согласия пайщиков (более 800 человек). Таким образом, инноград строится на спорных территориях опять же без учета мнения местного населения.

Помимо этого, Лесной форум Гринпис России считает, что строительство иннограда может негативно отразиться на лесных участках Одинцовского района и «участки леса, расположенные между новой автодорогой и существующими городскими кварталами, неизбежно будут быстро деградировать просто в силу ограниченной площади и мощного негативного влияния новой автодороги»[13].

Подводя итог, следует согласиться с позицией Ю. Болдырева: «…любой, даже не слишком именитый юрист под термином “муниципальное образование” подразумевает не только ограниченную территорию, но еще и единицу самоуправления… Здесь (речь идет об иннограде «Сколково». — Д.Ф.)… налицо сугубо корпоративное образование, приближающееся по системе управления из нам известного скорее к закрытому военному городку, нежели к единице гражданского самоуправления. И это “образцовое муниципальное образование”?»[14]

Библиография

1 ЗАТО и наукограды — ресурс инновационного развития: сб. материалов по итогам выставки в ГД ФС РФ  7—11 апреля 2008 г.

2 Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2009. № 214.  

3 Официальный сайт инновационного цента «Сколково». URL: http://www.sk.ru/ru-RU/Results.aspx

4 См.: Об исполнении бюджета рабочего поселка Кольцово за 2009 год. URL: http://docs.pravo.ru/document/ view/15377362/

5 См.: Устав общественного движения «Наше Сколково». URL: http://www.setynka.ru/publ/ustav_quot_nashe_skolkovo_ quot/1-1-0-5

6 Из выступления Д.А. Медведева на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008. URL: http://www.medvedev 2008.ru/performance_2008_01_22.htm ; Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012.  № 20/П (4805). 6 февр.

7 См.: Выдрин И.В. Муниципальное право России: учеб. для вузов. —  М., 2006. С. 42; Система муниципального управления: учеб. для вузов / под ред. В.Б. Зотова. — СПб., 2008. С. 20.

8 Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003—2008 гг.: аналитический доклад Института современного развития. URL: http://www.insor-russia.ru/ru/programs/doc/3928

9 Войтович О. Город будущего — «Сколково»: реальность или утопия. URL: http://yeiskonline.ru/index.php?showtopic=6691

10 URL: http://radchenko-law.ru/pravo/skolkovo.html

11 URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/

12 См.: Парфенов Е. «Медведев пообещал для Сколково новые законы». URL: http://www.weekjournal.ru/ science/1037.htm

13 Лесной форум Гринпис России: «Силиконовая долина» и «новый выход на МКАД» оставят Одинцово без лесов. URL:  http://www.odintsovo.info/news/?id=26862

14 См.: Болдырев Ю. «Ради чего?» URL: http://www.stoletie.ru/poziciya/radi_chego_2010-10-04.htm