Актуальные вопросы порядка применения административного приостановления деятельности и дисквалификации

УДК  342.9
 
К.В. ЦУКАНОВ,
аспирант Кубанского государственного аграрного университета
 
В статье рассматриваются актуальные вопросы порядка применения административного приостановления деятельности и дисквалификации в их взаимосвязи. Особое внимание уделяется экономической направленности данных видов административного наказания.
 
Actual questions in order to use administrative stop activity and disqualification
K.V. Tsukanov
 
In this article consider actually questions in order to use administrative stop activity and disqualification in his correlation. Special attention spare economic direction in this facts appearance administrative punishment.
Ключевые слова (key words): административное приостановление деятельности (administrative stop activity); дисквалификация (disqualification); административное наказание (administrative punishment); назначение административного наказания (set administrative punishment); рассмотрение дела об административном правонарушении (examination cause about administrative delinquency); должностные лица (position faces).
 
 
Исследование таких видов административного наказания, как административное приостановление деятельности и дисквалификация, а также порядка их применения и института административной ответственности в целом относится к актуальным проблемам
современной административно-правовой науки. Это обусловлено рядом обстоятельств, которые в наиболее обобщенном виде могут быть представлены следующим образом.
Во-первых, каждый вид административного наказания направлен на борьбу с административными правонарушениями, которые, безусловно, относятся к наиболее массовым видам правонарушений и в силу своей массовости могут особенно негативно влиять на состояние правопорядка.
Во-вторых, применение административного приостановления деятельности и дисквалификации, по нашему мнению, — это новая попытка законодателя повысить эффективность административной ответственности, направленная на уменьшение количества административных правонарушений в такой непростой сфере как экономическая деятельность, где прежние виды административного наказания оказались недостаточно эффективными.
В-третьих, административные правонарушения, которые совершаются юридическими лицами или от их имени представителями (в первую очередь руководителями), как правило, гораздо больше затрагивают права и свободы человека, чем правонарушения, совершенные физическими лицами, не обладающими соответствующими полномочиями.
Так, согласно официальным данным Судебного департамента при Верховном суде РФ, дела об административных правонарушениях только за 2008 год были рассмотрены в отношении 107,9 тыс. юридических лиц (в 2007 г. — 83,3 тыс. лиц, прирост составил 30 %). Подвергнуто административным наказаниям 84,9 тыс. юридических лиц (78,7% от привлеченных юридических лиц). За тот же период было подвергнуто административным наказаниям 399,5 тыс. должностных лиц и 34,4 тыс. лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица[1].
Указанные выше выводы одинаково применимы как в случае причинения вреда правонарушением работникам (служащим) самого юридического лица, так и в случае причинения вреда иным лицам, не состоящим в трудовых отношениях с данным юридическим лицом. Это во многом объясняется тем, что само юридическое лицо — объединение граждан, а также, наряду с лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обладает особым правовым статусом, который в экономической сфере значительно шире, чем у физических лиц.
В-четвертых, будучи прогрессивными видами административного наказания, дисквалификация и административное приостановление деятельности позволяют удерживать особый, «проблемный» с точки зрения выбора меры эффективного воздействия, вид субъектов (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также лиц, осуществляющих управление юридическим лицом) от совершения ими административных правонарушений и более «жестко» реагировать на совершение ими административных проступков.
В-пятых, административное приостановление деятельности и дисквалификацию объединяет то обстоятельство, что эти виды административного наказания представляют собой случаи «поражения в правах» физического и юридического лица, то есть ограничения их правоспособности в части реализации права на осуществление предпринимательской деятельности, свободного использования своего имущества, иной, не запрещенной экономической деятельности. Установление данных видов административного наказания является принципиальной новеллой административного законодательства.
В данной статье мы предприняли попытку рассмотреть административное приостановление деятельности и дисквалификацию в сравнении друг с другом и с учетом их места в системе административных наказаний.
В целях получения более полного представления о применении в Краснодарском крае и в России в целом рассматриваемых видов административных наказаний необходимо обратить внимание на официальную статистику Судебного департамента Российской Федерации и Судебного департамента Краснодарского края о рассмотрении федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями административных дел за 2005 (учреждение административного приостановления деятельности) — 2008 годы. Так, за указанный период в Российской Федерации было дисквалифицировано 6189 лиц, административное приостановление деятельности применялось к 77 410 лицам, в Краснодарском крае за то же время рассматриваемые административные наказания применялись соответственно к 302 и 8087 лицам.
Первоначально, с введением в 2002 г. дисквалификации, КоАП РФ определял 9 составов административных правонарушений, за которые мог применяться данный вид административного наказания, а в 2008 г. — уже 21 состав, менее чем через год число таких составов выросло более чем вдвое и в середине 2009 г. составило 55 составов. Соответствующая динамика наблюдается и в отношении административного приостановления деятельности. При-
веденный пример, на наш взгляд, более чем убедительно подтверждает, что законодатель, основываясь на уже имеющемся опыте применения в России дисквалификации и административного приостановления деятельности, счел данные виды административного наказания весьма эффективными и подлежащими дальнейшему развитию.
Однако введение в систему административных наказаний двух новых видов еще само по себе не решает проблемы, необходимо научиться грамотно и эффективно применять их.
Приведем лишь некоторые актуальные, на наш взгляд, вопросы в рассматриваемой сфере и предложения по их решению.
1. Если дисквалификация рассчитана в основной своей части на руководителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, то административное приостановление деятельности — на юридических лиц и их структурные подразделения, а также на индивидуальных предпринимателей.
Однако особая направленность административного приостановления деятельности и дисквалификации в борьбе с правонарушениями в области экономики, а также защиты прав и свобод человека довольно отчетливо проявляется не только в особом статусе субъектов, к которым могут применяться данные виды наказаний, но и в особом виде правонарушений, за совершение которых они могут применяться.
Введение административного приостановления деятельности и дисквалификации в систему административных наказаний России рассматривается в качестве нового способа повышения эффективности административных наказаний в целом и реализации принципа «неотвратимости наказания», а также как важный шаг на пути индивидуализации административных наказаний, который позволит лучше учитывать индивидуальные особенности правонарушителя и подобрать к нему наиболее действенный вид административного наказания.
Именно поэтому предлагаем в статьях Особенной части КоАП РФ, содержащих квалифицированный состав административного правонарушения и предусматривающих в качестве санкции административное приостановление деятельности установить не только ее максимальный, но и минимальный размеры.
2. Должностные лица (милиции, таможни, органов здравоохранения и наркоконтроля) согласно закону имеют право в качестве исключительной обеспечительной меры устанавливать временный запрет деятельности на срок
до 5 дней при условии:
1) если за совершение правонарушения возможно назначение наказания в виде административного приостановления деятельности;
2) если предотвратить опасность для людей или окружающей среды другими способами невозможно.
Однако законодатель не указывает, какими критериями они будут руководствоваться для установления наличия последнего условия.
Отсутствие конкретизации возможных мероприятий, которые могут быть применены должностным лицом к предполагаемому нарушителю, а также несоразмерность тяжести правонарушений и наказания в виде приостановления деятельности, которое может быть за них назначено (что является условием для временного запрета), открывает возможности для чиновничьего произвола. В этой связи, по нашему мнению, указанное положение требует конкретизации.
3. На наш взгляд, в соответствии с положениями частей 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ, при назначении физическому лицу дисквалификации, должны учитываться характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; и при назначении административного приостановления деятельности юридическому лицу должны учитываться характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.
4. Административное приостановление деятельности и дисквалификация, как и другие виды административного наказания, применяются в порядке производства по делам об административных правонарушениях — наиболее детально разработанной и законодательно урегулированной части (процедуры) административного процесса.
Однако порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе в отношении рассматриваемых видов административного наказания, в арбитражных судах имеет ряд отличительных особенностей от соответствующего порядка в судах общей юрисдикции, в том числе и у мировых судей.
Процессуальный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и применение административного приостановления деятельности или дисквалификации в судах общей юрисдикции устанавливается разделами IV—V КоАП РФ. Как отмечается в п. 7 постановления Пленума Верховного суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», поскольку ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях, этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает КоАП РФ.
В арбитражных судах (в соответствии с ч. 1 ст. 202 АПК РФ и п. 18 постановления Пле-
нума Высшего арбитражного суда РФ от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»[2]) дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главой 25 АПК РФ и КоАП РФ. В случаях, когда в главе 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности (в частности, по результатам рассмотрения такого дела арбитражный суд принимает решение, а не постановление, как это предусмотрено в ст. 29.9 КоАП РФ).
5. Анализ положений абзаца 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, а также сложившейся судебной практики позволил установить, что судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе частями 1 и 2 ст. 14.12, частями 1 — 5 ст. 14.13, ст. 14.32, ч. 2 ст. 14.33
КоАП РФ (за совершение которых может быть назначена дисквалификация) и частями 1 и 2 ст. 9.4, частями 1 и 3 ст. 9.5, ч. 1 ст. 9.5.1, ч. 4 ст. 14.1 и ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ (за совершение которых может быть назначено административное приостановление деятельности), совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями.
Предлагая внести изменения в абзац третий ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ и п. 3 ст. 29 АПК РФ, согласно которым все дела о дисквалификации, указанные в частях 1 и 2 ст. 14.12, частях 1—5 ст. 14.13, ст. 14.32, ч. 2 ст. 14.33 КоАП РФ, должны рассматриваться арбитражными судами, то есть в том числе, совершенные руководителями юридических лиц, не являющимися индивидуальными предпринимателями, мы не исключаем в дальнейшем создание института административных судей для рассмотрения дел об административных правонарушениях и системы административных (публичных) судов — для пересмотра решений, принимаемых административными судьями и разрешения иных дел, возникающих из административных и других публично-правовых отношений.
6. По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения, однако по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица (ст. 29.5 КоАП РФ).
Учитывая особый характер совершаемых правонарушений и субъектов, привлекаемых к административной ответственности в виде дисквалификации, предлагаем, в ст. 29.5
КоАП РФ уточнить, что дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначена дисквалификация, по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может быть рассмотрено по месту жительства индивидуального предпринимателя, либо по месту нахождения юридического лица, в органе которого данное лицо во время совершения правонарушения осуществляло организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.
7. Согласно абзацу 2 ч. 2 ст. 32.12 КоАП РФ при административном приостановлении деятельности не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения (например, единственной больницы в населенном пункте, котельной в зимнее время года и т. д.).
Однако в этой связи возникает вопрос — почему решение данного вопроса отдано исключительно на усмотрение судебного пристава, а не более профессионального специалиста — судьи.
Представляется целесообразным в ст. 3.12 КоАП РФ указать, что «назначение административного приостановления деятельности не допускается, если его исполнение может повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения».
8. Правонарушения, указанные в частях 1 и 2 ст. 14.12, частях 1 — 5 ст. 14.13, ст. 14.32, ч. 2 ст. 14.33 КоАП РФ могут совершать не только индивидуальные предприниматели, но и, например, руководители организаций, не являющиеся индивидуальными предпринимателями.
По нашему мнению, данные правонарушения ни по своей природе, ни по сложности, не имеют принципиальных отличий от совершаемых юридическими лицами и отнесенных к подведомственности арбитражных судов. На практике получается, что дело о дисквалификации мелкого предпринимателя будет разрешаться в арбитражном суде, а дело о дисквалификации директора крупной организации, в том числе членов совета директоров, должно рассматриваться мировым судьей.
С учетом изложенного считаем целесообразным внести соответствующие изменения в абзац третий ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ и п. 3 ст. 29 АПК РФ, согласно которым все дела о дисквалификации, указанные в частях 1, 2 ст. 14.12, частях 1 — 5 ст. 14.13, ст. 14.32, ч. 2 ст. 14.33 КоАП РФ, должны рассматриваться арбитражными судами, т. е. в том числе совершенные руководителями юридических лиц, не являющимися индивидуальными предпринимателями.
В заключение хочется выразить надежду, что затронутые в настоящей статье вопросы и предложенные варианты их решения будут способствовать дальнейшему развитию и совершенствованию как рассматриваемых видов административного наказания, так и всего института административной ответственности.
 
Библиография
1 http://www.cdep.ru
2 Вестник ВАС РФ. 2003. № 6. С. 12—28.