Актуальные вопросы правового обеспечения безопасности государственного строительства

О.В. ДАМАСКИН

доктор юридических наук, главный научный сотрудник НИИ Генеральной прокуратуры РФ,

Н.В. ГЕНРИХ,

кандидат юридических наук, доцент Краснодарской академии МВД России    

Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 18.04.2005 (Российская газета. 2005. 26 апр.) назвал три направления развития России: развитие эффективного государства; укрепление силы закона и развитие политической системы, повышение эффективности системы правосудия; развитие личности и гражданского общества. «Прежде всего Россия была, есть и, конечно, будет крупнейшей европейской нацией. Выстраданные и завоеванные европейской культурой идеалы свободы, прав человека, справедливости и демократии в течение многих веков являлись для нашего общества определяющим ценностным ориентиром». Это касается и свободы слова, равного доступа к средствам массовой информации различных политических сил, за которым будет следить Общественная палата, а также к законодательному оформлению парламентского  расследования.

Впервые в качестве угрозы основной цели — развитию эффективного государства В.В. Путин назвал бюрократию как класс. «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса».

Современное состояние общественного развития в условиях глобализации предопределяют важность защиты человека, государства и общества от внутренних и внешних угроз, решение проблем безопасности государственного строительства. В действующей Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 10.01.2000 № 24 (далее —  Концепция), выделяются две тенденции динамичной трансформации системы международных отношений:

· укрепление экономических и политических позиций значительного числа государств и  их интеграционных объединений при совершенствовании механизмов многостороннего управления международными процессами на основе экономических, политических, научно-технических, экологических и информационных факторов;

· создание структуры международных отношений, основанной на доминировании в международном сообществе развитых стран при лидерстве США.

Развитие международных отношений сопровождается острой конкуренцией в целях обеспечения экономических преимуществ в использовании природных, технологических и информационных ресурсов и за рынки сбыта и вложения капитала.

Актуальными функциями государства в политике обеспечения национальной безопасности страны в условиях глобализации являются:

· практическая реализация стратегии и текущих программ экономического развития,  анализ и оценка  достигаемых результатов, корректировка осуществляемых мер и действий в зависимости от складывающихся условий;

· правовая и политическая защита суверенитета страны на основе выработки и последовательного проведения в жизнь законодательных и нормативных актов, предусматривающих охранительные, поощрительные и запретительные режимы в системе взаимоотношений с другими странами;

· системное распределение прав, функций и ответственности, взаимодействие органов и должностных лиц, позволяющее компетентно реагировать на проблемные ситуации  в обществе.

Реализация этих функций должна способствовать противодействию источникам и носителям правонарушений и экспертизе проектов законов, нормативных актов, управленческих решений на предмет их соответствия требованиям национальной безопасности.  Важной проблемой политики обеспечения национальной безопасности является формирование патриотизма и государственности в сознании российских граждан, и особенно молодежи, олицетворяющей будущее нашей  страны.

На современном этапе интересы личности состоят в реальном обеспечении конституционных прав и свобод, безопасности, повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии.

Интересы общества включают в себя упрочение демократии, достижение и поддержание общественного согласия, повышение созидательной активности населения и духовное возрождение России.

Интересы государства состоят в защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в установлении политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном исполнении законов и поддержании правопорядка, в развитии международного сотрудничества на основе партнерства[1].

Совокупность основных интересов личности, общества и государства определяет национальные интересы России в области экономики, во внутриполитической, международной, оборонной и информационной сферах, в социальной области,  духовной жизни и культуре.

Содержание этого процесса нуждается в адекватной юридической форме, а также в специальных правовых средствах защиты, обеспечиваемых государством в интересах личности и общества. Конституция РФ провозглашает целостность государства  и исключает какую-либо возможность выхода из ее состава любого субъекта Федерации или его части. Однако распад СССР, Югославии свидетельствует о реальности таких процессов при наличии совокупности соответствующих причин и способствующих условий.

На основе анализа действующего законодательства, правоприменительной практики, внутренних и внешних угроз экономической  безопасности хотелось бы высказать ряд концептуальных положений  и внести определенные предложения по формированию комплекса мероприятий по осуществлению федеральной региональной политики укрепления единства экономического и правового пространства,  обеспечения безопасности Российской Федерации.

Практика заключавшихся договоров о разграничении прав и полномочий федеральной власти на уровне субъектов Федерации показывает, что такие решения лишь временно позволяют избегать эскалации конфронтации и конфликтности между субъектами Федерации и федеральной властью.

Усилия органов прокуратуры Российской Федерации в последние годы  способствовали устранению противоречий названных договоров Конституции РФ, однако эта работа требует активного продолжения. Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Представляется, что конструктивное взаимодействие полномочных представителей Президента Российской Федерации с прокурорами является важным направлением обеспечения национальной безопасности в федеральных округах.

Для выработки комплекса мер по противодействию угрозам с позиций обеспечения национальной безопасности требуется разработка соответствующей законодательной базы. Поэтому планы законодательной работы  должны быть системно увязаны с планами экономических, социально-культурных преобразований, проводимых в субъектах Федерации.

Попытки согласования планов законотворчества в регионах с реальными планами их развития показали, что действуют и в обозримой перспективе останутся активными следующие факторы внешнего и внутреннего порядка, способствующие формированию угроз социально-экономической безопасности и устойчивому развитию регионов[2]:

· низкая управляемость экономическими процессами в целом и непосредственно производством из-за резкого увеличения количества и структурного изменения качественного содержания коммерческих организаций;

· наличие задолженности бюджета перед населением,

· лжепредпринимательство и лжебанкротство;

· пробелы и противоречия правового регулирования в правовом пространстве субъектов Федерации;

· недостаточная согласованность и  скоординированность работы представительной, исполнительной и судебной властей с органами власти федерального уровня;

· нерешенность проблем закрепления полноценных источников финансирования бюджетов субъектов Федерации, ведущая к нарушению прав человека и товаропроизводителей в регионе.

Укрепление институтов государственной власти и управления предполагает прежде всего преодоление управленческого кризиса, в частности, кардинальное изменение стереотипа управленческого государственного мышления, обновление массива знаний и технологий принятия управленческих решений, развитие в целом кадрового потенциала в сфере государственного управления.

Это актуализирует задачу проведения административной реформы, определенной в Послании Президента Российской Федерации   В.В. Путина ФС РФ от 18.04.2005 «Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть  бюрократии (как федеральной, так и местной) научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах... При этом потенциал гражданского общества останется невостребованным, а коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно  нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большего отрыва власти от интересов общества, нежелания госаппарата слышать запросы людей»[3].

В основу разработки целей и механизмов  экономического, социального и технологического развития регионов могут и должны быть положены стратегические экономические интересы и приоритеты личности, общества и государства. Однако без устойчивой продуктивной связи между управленческой, экономической и правовой наукой и социальной практикой эти интересы и приоритеты развития не могут быть идентифицированы.

Правовое обеспечение национальной безопасности в условиях глобализации призвано обеспечивать стратегию устойчивого  развития России  в интересах законопослушных граждан, общества и государства. В настоящее время   в основном создана правовая основа для обеспечения национальной безопасности:  федеральные конституционные законы, регулирующие  режим чрезвычайного и военного положения; федеральные законы, регламентирующие военную службу, деятельность специальных служб,  правоохранительных органов в современных условиях; федеральные законы о борьбе с терроризмом, экстремизмом, легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем. Вместе с тем  надзорной прокурорской практикой и научным исследованием действующего в этой сфере законодательства выявлены его фрагментарность и пробельность.

Отдельные законы декларативны и противоречивы, что не позволяет эффективно их исполнять. Действующие нормативные правовые акты в области национальной безопасности в основном концептуально касаются частных угроз.

Законотворческий процесс в области национальной безопасности развивался в условиях, когда не в полной мере учитывались основные положения Концепции. Поскольку Концепция не содержит требования о законодательном  оформлении нормативных правовых актов, регулирующих основные сферы деятельности государства по обеспечению национальной безопасности (международной, внутриполитической, экономической, социальной, военной, пограничной,  информационной, духовной, экологической), стали появляться  ведомственные концепции, доктрины и другие служебные документы. Согласованность этих документов недостаточна, поскольку их разрабатывали различные министерства и ведомства, что привело к разному толкованию терминов, формулировок, неоправданным повторам и противоречиям.

Современное положение России ставит перед государством и обществом важные задачи по совершенствованию существующего и разработке нового законодательства в интересах укрепления национальной безопасности. Основополагающей среди этих задач представляется законодательное закрепление положений Концепции пакетом нормативных правовых актов, конкретизирующих и развивающих положения Концепции во всех сферах деятельности государства.

Действующий Закон РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности» до настоящего времени не приведен в соответствие с Конституцией РФ и не отражает актуальных задач национальной безопасности, определенных в Концепции. Поэтому системообразующим законом мог бы стать новый федеральный закон «Об основах национальной безопасности», закрепляющий принципиальные положения Концепции и основы стратегии ее реализации.

Актуализируется проблема разработки  правовых основ государственной политики в области борьбы с терроризмом, обеспечивающей единство стратегии  и действий всех ветвей государственной власти, вовлечение в борьбу с преступностью  законопослушного  потенциала гражданского общества.

На основе Постановления Государственной думы РФ от 22.11.2004 №  955-1У ГД «О первоочередных задачах по обеспечению безопасности граждан Российской Федерации в условиях активизации деятельности международного терроризма на территории Российской Федерации» необходимо комплексное нормотворчество, ориентированное на обеспечение целей и задач, определенных Президентом России. Программу и механизмы реализации этой политики целесообразно внести в действующие законодательные акты, определить приоритетные направления правоохранительной деятельности в области борьбы с терроризмом, подлежащие финансированию с учетом возможностей федерального бюджета.

Необходимо разработать методику определения приоритетов законодательного обеспечения проблем национальной безопасности, которые в зависимости от ситуации могут меняться. Это позволит указать перспективы развития законотворчества и обеспечить его системный характер на основе мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Чтобы охватить весь спектр современных проблем, связанных с национальной  безопасностью, нужно разработать концептуальную базу федерального закона «Об основах национальной безопасности», включающую понятийный аппарат, соответствующий национальным  интересам и современным реалиям нашей страны;  правовую ответственность органов, обеспечивающих национальную безопасность страны с  учетом глобальных угроз и направлений  противодействия внутренним и внешним угрозам.  Такой подход  нуждается в квалифицированном научном обеспечении под руководством Совета Безопасности РФ.

Террористические акты 11 сентября 2001 г.  в Нью-Йорке и Вашингтоне, 23 октября 2002 г. в Москве, 1 сентября 2004 г. в Беслане беспощадно продемонстрировали уязвимость существующих систем общественной безопасности. Масштаб насилия, разветвленные структуры террористов и их стратегия, выходящие за рамки государственных границ, требуют разработки новых законодательных норм. При этом на первый план выходит защита граждан и демократических ценностей.

В.В. Путин на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 г. заметил, что обеспечение национальной безопасности России не может быть достигнуто без регулирующего конструктивного воздействия государственной власти и поддержки ее законопослушным большинством граждан нашего общества. «Следует отметить, что коррумпированность чиновничества и рост преступности тоже являются одним из следствий дефицита доверия и моральной силы в нашем обществе» [4].

Обновленная концепция национальной безопасности должна стать инструментом консолидации всех ветвей государственной власти в работе по строительству эффективного государства, обеспечивающего достойное место России в современном мире.

Библиография

1 Национальная безопасность: концептуальные и практические аспекты // Материалы семинара «Стратегия развития».  — М., 2002.

2 Под социально-экономической безопасностью региона понимается способность его экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства, максимально обеспечивать приемлемые условия жизни и развития личности для большинства населения, а также способность экономики региона противостоять влиянию внешних и внутренних угроз.

3 Российская газета. 2005. 26 апр.

4 Российская газета. 2004. 14 сент.