Актуальные вопросы правового обеспечения образования новых субъектов Федерации

(по материалам объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа)

Л.В. СЕМЕНОВА,
аспирант НИИ Генеральной прокуратуры Российской Федерации
 
На территории Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа 11 марта 2007 г. состоялись референдумы по объединению этих регионов в новый субъект Федерации.
Как свидетельствуют данные предварительного изучения общественного мнения, объединение Читинской области с Агинским Бурятским автономным округом выгодно прежде всего центру — об этом заявили более 60% участников. Иную позицию заявили те, кто считает, что прошедшее объединение выгодно Читинской области (14,6%). 
 
10% респондентов посчитали, что объединение выгодно Китаю. И на последнем месте оказался единственный участник, который полагает, что объединение выгодно Агинскому Бурятскому автономному округу.
Референдумы Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа были признаны состоявшимися и действительными, а решение по вопросу об объединении — принятым.
На вопрос об объединении регионов в Читинской области положительно ответили 535 045 человек, или 90,29%, в Агинском Бурятском автономном округе — 38 814 человек, или 94% участников референдума, принявших участие в голосовании.
При необходимом для признания референдумов пороге явки, установленном в законодательстве этих регионов (не менее половины участников референдума, внесенных в списки на территории соответствующего субъекта Федерации), на избирательные участки в Читинской области пришло 80,4% граждан, включенных в списки участников референдума, в Агинском Бурятском автономном округе — 89,92%.
Особенностью референдумов, как и в случае объединения Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, стало то, что с инициативой проведения объединительных референдумов выступили не группы граждан, проживающих на территориях заинтересованных субъектов Федерации, а высшие должностные лица — руководители высших исполнительных органов государственной власти регионов. Этому способствовали вступившие в силу в 2005 году изменения в статьи 10 и 11 Федерального конституционного закона от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее — Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ), согласно которым единственный субъект права выдвижения инициативы проведения референдума по вопросу образования в составе России нового субъекта Федерации — высшее должностное лицо заинтересованного субъекта Федерации.
В соответствии с п. 2 ст. 14 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон об основных гарантиях избирательных прав) инициатива проведения референдума может быть предоставлена иным субъектам. Конкретный порядок реализации такой инициативы иными субъектами, помимо граждан и избирательных объединений, в положениях статей 14, 36—38 не урегулирован. На федеральном законодательном уровне не закреплен порядок регионального референдума по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации.
В целях обеспечения гарантий права граждан России на участие в референдуме, а также реализации положений Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ законодатели Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа внесли в свои региональные законы о референдумах изменения, определяющие особенности проведения региональных референдумов по вопросу образования нового субъекта Федерации по инициативе высшего должностного лица соответствующего субъекта Федерации.
В соответствии с Федеральным конституционным законом № 6-ФКЗ создание инициативной группы граждан в поддержку проведения референдума субъекта Федерации не предусматривается, сбор подписей и проверка соблюдения порядка сбора подписей не проводятся. Нецелесообразно стало и проверять вопрос, выносимый на референдум, в законодательных (представительных) органах государственной власти заинтересованных субъектов Федерации, поскольку эта процедура заменена на согласование с Президентом РФ.
Инициатива проведения референдумов по вопросу объединения Читинской области с Агинским Бурятским автономным округом  была выдвинута губернатором Читинской области и главой администрации Агинского Бурятского автономного округа. Документы, содержащие инициативу высших должностных лиц заинтересованных субъектов Федерации, документы, подтверждающие поддержку Президентом РФ инициативы образования в составе России нового субъекта Федерации и содержащие согласованные формулировки вопросов в соответствии с Федеральным конституционным законом № 6-ФКЗ (по каждому субъекту Федерации), а также предложения по дате голосования были направлены соответственно в Читинскую областную думу и в Думу Агинского Бурятского автономного округа.
Постановлениями представительных органов объединяющихся субъектов Федерации в декабре 2006 года была назначена дата проведения референдума в двух заинтересованных регионах. Эти решения в соответствии с п. 8 ст. 15 Закона об основных гарантиях избирательных прав официально опубликованы не позднее чем через 5 дней со дня их принятия; соблюден установленный п. 6 ст. 15 общий срок официального опубликования решения о назначении референдума — не менее чем за 60 дней до дня голосования.
Правовое регулирование порядка назначения объединительного референдума, закрепленное в региональном законодательстве, исходит из общих принципов проведения кампании референдума. Однако с учетом дальнейших правоотношений по поводу объединения субъектов Федерации целесообразно закрепить в Законе об основных гарантиях избирательных прав возможность урегулирования на региональном уровне процедуры назначения таких референдумов.
Читинская область относится к сложносоставным субъектам. В ее состав входит самостоятельный субъект Федерации — Агинский Бурятский автономный округ. Еще одной особенностью процесса объединения стало то, что участники референдума Агинского Бурятского автономного округа не принимали участия в референдуме Читинской области. Формулировка вопроса, вынесенного на референдумы в Читинской области и Агинском Бурятском автономном округе, и день голосования на референдумах совпадали полностью.
Согласно п. 1 ст. 11 Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ вопрос об образовании нового субъекта в результате объединения края (области) и автономного округа (округов) выносится на референдумы как края (области), так и автономного округа (округов). В соответствии с абзацем первым п. 4 резолютивной части постановления Конституционного суда РФ от 14.07.1997 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» вхождение автономного округа в состав края (области) означает наличие у них единых территорий и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа. Референдум края (области) проводится на территории и края (области), и автономного округа (округов).
Получается, что граждане, проживающие на территории автономного округа, имеют право участвовать в референдуме и края (области), и автономного округа, а по сути, голосуют дважды по одному и тому же вопросу. Решение этой проблемы видится во внесении в Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ положения, согласно которому в случае, если в субъект Федерации входят край (область) и автономный округ (округа), референдум края (области) по вопросу об образовании нового субъекта Федерации проводится на территории края (области) без учета территории автономного округа (округов). Одновременно потребуется уточнить понятие референдума субъекта Федерации, содержащееся в п. 56 ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав, установив, что в случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом, референдум субъекта Федерации может проводиться на части территории субъекта Федерации.
Следует обратить внимание еще на одну особенность, связанную с выбором формулировки вопроса, выносимого на референдум. При проведении референдумов вопрос звучал следующим образом: «Согласны ли Вы, чтобы Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации — Забайкальский край, в составе которого Агинский Бурятский автономный округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом нового субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации?» Однако в этом вопросе можно выделить следующие шесть самостоятельных вопросов:
1) об образовании нового субъекта Федерации в результате объединения существующих субъектов Федерации (основной вопрос);
2) о наименовании нового субъекта Федерации;
3) о видовой принадлежности нового субъекта Федерации (край, область);
4) о придании территории (территориям) автономного округа (автономных округов) особого статуса в новом субъекте Федерации;
5) об определении особого статуса в уставе нового субъекта Федерации;
6) о возможности принятия федеральных
законов об особом статусе территории (территорий) автономного округа (автономных округов).
Участникам референдумов предлагалось дать один ответ на несколько вопросов. Это не соответствует требованиям п. 7 ст. 12 Закона об основных гарантиях избирательных прав, согласно которому вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключались возможность его множественного толкования (чтобы на него можно было бы дать только однозначный ответ) и неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Формулировка вопроса должна быть однозначной, а вынесение на референдум одновременно нескольких вопросов, на которые предлагается дать один ответ, означает лишение граждан их права на свободное волеизъявление.
Вышеприведенную формулировку вопроса, вынесенного на референдумы, следовало бы изложить конкретно и однозначно. В соответствии с п. 1 ст. 11 Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ проведение референдума возможно лишь по вопросу об образовании в составе России нового субъекта Федерации. Вопрос мог быть сформулирован следующим образом: «Считаете ли Вы необходимым образование в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа?»
Таким образом, необходимо скорректировать следующие положения Закона об основных гарантиях избирательных прав:
· в соответствии с п. 34 ст. 2  установлен общий срок начала кампании референдума — со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума. В связи с тем что создание инициативной группы граждан в поддержку проведения референдума субъекта Федерации Федеральным конституционным законом № 6-ФКЗ не предусматривается, закрепить иное исчисление начала срока кампании только для объединительного референдума, аналогичное норме Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», согласно которому кампания референдума начинается со дня официального опубликования решения о назначении референдума;
· установить, что стадии референдумного процесса (сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума по объединению и проверка вопроса, выносимого на объединительный референдум) не осуществляются при проведении кампании референдума по объединению субъекта Федерации;
· внести норму, предусматривающую, что процедура назначения референдума субъекта Федерации по вопросу объединения устанавливается законами субъектов Федерации;
· в п. 56 ст. 2 уточнить понятие референдума субъекта Федерации, предусмотрев, что в случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом, референдум субъекта Федерации может проводиться на части территории субъекта Федерации.
Внесение изменений в Закон об основных гарантиях избирательных прав позволит полнее регулировать порядок реализации инициативы проведения объединительного референдума высшим должностным лицом субъекта Федерации и закрепит особенности проведения кампании объединительного референдума в соответствии с нормами Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ.