Актуальные вопросы правового обеспечения укрепления и развития российской государственности

О.В. ДAМАСКИН,

доктор юридических наук, профессор,  главный научный сотрудник НИИ Генеральной прокуратуры РФ,

А.И. ФАХРЕТДИНОВА,

аспирант НИИ Генеральной прокуратуры РФ

Проблема укрепления и развития российской государственности в современных условиях имеет актуальное значение вследствие кардинальных геополитических изменений в мире и во внутренней политике России. Политика глобализации ведет к разделению мира на доминирующий центр и зависимую периферию. В процессе формирования однополюсного мира ведущей державой в создании нового миропорядка стали США, стремящиеся к достижению гегемонии с целью реализации своих интересов. Увеличивается мощь Китая, население которого, по оценкам экспертов, через 10 лет будет в 15 раз превышать население России и представлять угрозу территориальной экспансии на Дальний Восток и Сибирь. Возрастающая конкуренция между странами, становясь средством выживания, обостряет геополитические конфликты.

Утратив значительную часть экономического потенциала и положение сверхдержавы, Россия перешла в разряд экономически зависимых государств, и ее возможности влиять на глобальные процессы резко снизились. Деятельность государственного аппарата носит разобщенный характер, незавершенность стабилизации отношений центральной власти и власти субъектов способствует сохранению националистических и сепаратистских сил. Неэффективная экономическая политика обусловливает низкий уровень жизни значительной части населения. Доходы 10% наиболее и наименее обеспеченного населения различаются в 15 раз[1], в то время как в развитых странах этот показатель составляет не более 5% и считается, что при коэффициенте 10% возникает серьезная опасность для социальной и политической стабильности в стране. Социально-экономическая ситуация обусловливает деградацию и криминализацию

общества, рост преступности, масштабное распространение алкоголизации и наркотизации населения, снижение демографического роста. Социальные противоречия являются почвой для организации на территории России террористических актов, которые приобрели характер реальных угроз. Дистанция между обществом и государством увеличилась. Население в значительной мере утратило доверие к государству, а последнее открыто демонстрирует свое безразличие к жизненно важным проблемам российских граждан. Этому способствует бюрократизация и коррумпированность органов власти. Среди населения отсутствует идея национального единства, способная сплотить все народы страны, консолидировать российскую нацию.

Таким образом, в настоящее время уровень развития общественных отношений — экономических, социальных, политических и других — крайне низок, противоречив и нестабилен, что обусловливает угрозу сохранению и дальнейшему позитивному развитию самой системы российской государственности.

Одним из основных назначений государства является обеспечение реализации жизненно важных интересов граждан, и в первую очередь их достойного и безопасного существования. Решение задачи повышения качества жизни напрямую зависит от органично выстроенной системы власти и ее эффективного функционирования в интересах законопослушного большинства населения. Однако существующая система органов власти оказалась неспособной оперативно и результативно реагировать на глобальные и внутренние угрозы. Сложившаяся ситуация вынуждает искать такой порядок формирования и организации системы власти, который обеспечил бы ее сбалансированность, приход к власти людей, генерирующих действенные программы социального и экономического развития страны и добивающихся приведения их в жизнь.

Ключевой вопрос обеспечения конструктивного функционирования государства — определение приоритетов, которые должны быть положены в его основу: свобода (демократия) или порядок (безопасность) и пределы ограничения свободы в целях обеспечения безопасности.

Конституция РФ устанавливает, что Российская Федерация — демократическое государство; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статьи 1, 3); человек, его права и свободы объявлены высшей ценностью; политика Российской Федерации направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статьи 2, 7). Таким образом, Основной закон закрепляет два основополагающих принципа формирования органов власти — демократичность и обеспечение эффективного управления страной.  В современных условиях существование такой идеальной модели организации власти требует поиска баланса между реализацией воли народа как системообразующего фактора и системой органов власти, способной оперативно и адекватно реагировать на угрозы национальной безопасности в целях обеспечения нормальных условий жизнедеятельности граждан, и в первую очередь социально-экономических.

Очевидно, что гражданин способен реализовать свои политические права лишь при условии, что он располагает физической и экономической независимостью. Поэтому современная наука и практика должны ориентироваться на обеспечение жизненно важных интересов большинства законопослушного населения, а не на концепции, реализация которых создает благоприятные условия для обслуживания интересов узкой группы олигархов и национально ориентированных кланов. Такой социальный подход является необходимым условием преодоления демографического кризиса в нашей стране.

На современном этапе роль интегрирующего элемента в механизме формирования системы законодательных и исполнительных органов государственной власти приобретает политическая партия. Она призвана структурировать общественное мнение по политическим интересам и обеспечить связь между населением и государством. Законодателем приняты жесткие меры, направленные на развитие партийной системы в опережение естественного процесса[2]. Их можно условно разделить на меры очевидного характера (обязательное участие в выборах, территориальный и численный критерии, пропорциональная избирательная система при формировании Государственной думы РФ и смешанная избирательная система при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации) и меры скрытого характера (финансовая деятельность партий, регистрация федерального списка кандидатов, отмена института избирательных блоков, повышение заградительного барьера с 5 до 7%, обязательность разделения федерального списка кандидатов на региональные группы, методика распределения депутатских мандатов). Новые требования обусловливают укрупнение политических партий, сокращение их количества, привлечение граждан к участию в политической жизни страны и уход с политической арены партий, не пользующихся поддержкой населения.

Все правоведы сходятся во мнении, что идеальной избирательной системы не бывает. Развитие партийной системы страны возможно в условиях применения как пропорциональной, так и мажоритарной избирательной системы, когда избиратель голосует за конкретного кандидата в депутаты, но в любом случае — за члена соответствующей партии.

Выбирая один из этих видов избирательной системы, необходимо исходить из двух условий. Во-первых, следует учитывать закон М. Девюрже, сформулированный на основе систематизации практики применения избирательных систем различных стран, согласно которому мажоритарное голосование в один тур ведет к дуалистической системе с чередованием у власти больших независимых партий, а режим пропорционального представительства — к многопартийной системе[3].

Во-вторых, нельзя забывать о сложившейся практике применения обоих видов избирательных систем при формировании Государственной думы РФ предыдущих и существующего созыва. Использование мажоритарной избирательной системы в том виде, в каком она существовала, действительно сопровождалось декларированной возможностью реализации права каждого гражданина быть избранным в органы власти. Однако реальное использование этого пассивного права у большинства населения ограничивалось отсутствием внутреннего желания и материальных возможностей. Практика показала, что на прошедших выборах депутатов Государственной думы РФ результаты голосования по одномандатным округам, по сравнению с голосованием по партийным спискам, во многом зависели от поддержки кандидата со стороны административного и экономического ресурсов. Кроме того, победивший кандидат представлял интересы незначительной части своего избирательного округа, и в условиях, когда интересы лоббируются партиями, этот кандидат не имеет реальной возможности влиять на решение актуальных проблем. Поэтому однозначное мнение о положительной роли мажоритарной избирательной системы в развитии гражданского общества вызывает сомнение.

В свою очередь участие в выборах политических партий как альтернативы независимым кандидатам при формировании половины состава Государственной думы РФ, напротив, способствовало учету воли большинства активных избирателей, предотвращению узурпации власти на местах несменяемой региональной элитой, развитию партийной системы в России и стабилизации общественно-политической ситуации.

Сегодня на политической арене заметную роль играют несколько партий: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Родина», «Яблоко» и др. Однако общество все еще не определило свои политические предпочтения и находится в постоянном поиске. Нужны меры, обеспечивающие развитие многопартийной политической системы с участием нескольких стабильных и авторитетных политических партий. В связи с этим переход на пропорциональную избирательную систему с условием обязательного устранения недостатков объективно необходим: с одной стороны, он стимулирует развитие авторитетных, дееспособных политических партий; с другой — способствует предотвращению практики влияния административного и экономического ресурсов на результаты выборов, выводя партии из сферы борьбы криминальных интересов в сферу конкуренции

за выявление и выражение общественных потребностей. Несмотря на внешнюю демократичность мажоритарной системы, модель участия в выборах исключительно политических партий обладает наибольшим потенциалом консолидировать общество и власть в условиях реальной угрозы существования государства.

Пора также преодолеть негативную практику злоупотребления волей избирателей в случаях, когда известные государственные деятели, выступая в качестве лидеров политических партий, способствуют победе этих партий на выборах, хотя заведомо знают, что по завершении выборов они вернутся на занимаемые прежде должности. Отказ законодателя от реализации предложения ЦИК России о недопустимости такого приема свидетельствует о неполной готовности политических партий открыто вступать в диалог с обществом, честно конкурировать между собой и подтверждает тезис о манипулировании голосами избирателей.

В этой связи заслуживает внимания решение Конституционного суда РФ о признании территориального и количественного критериев организации политических партий соответствующими Конституции РФ[4].

Население Российской Федерации представлено гражданами, проживающими в пределах государственной границы, субъектов Федерации и местных образований. Одновременное функционирование федеральных и региональных политических партий означает, что параллельно с интересами государствообразующего населения в целом представляются также интересы определенной части субъектообразующего населения. Новых идей федерального масштаба региональные партии предложить не могут, так как регионы, как правило, уже охватываются деятельностью федеральных партий. В результате региональная партия либо дублирует политическую программу федерального соперника, либо выражает сугубо местные интересы национального характера, что ведет к разрушению единой общественной материи. Следовательно, в условиях отчуждения общества от государства и отсутствия общественного единства требование участия в выборах Государственной думы РФ исключительно федеральных политических партий направлено на объединение российских граждан, сближение регионов.

Власть субъекта федерации, как отмечает В.Е. Чиркин, производна от данного территориального коллектива[5]. Подобный подход действительно предопределяет создание и участие региональных партий в формировании регионального парламента. Однако при рассмотрении этого вопроса следует исходить из закрепленного Конституцией РФ принципа единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5).

Федеральные органы законодательной власти и органы законодательной власти субъекта Федерации не участвуют в формировании друг друга, т. е. законами не установлено, что они представляют собой единую систему власти. На первый взгляд это демонстрирует отсутствие организационного единства между ними. Объединяющим началом федеральной и региональной власти являются общая цель и интересы, достижение которых возможно при наличии баланса политических сил. Очевидно, что формирование половины регионального парламента по пропорциональной избирательной системе при участии региональных политических партий, а второй половины — независимыми кандидатами по мажоритарной системе приведет к полностью автономному парламенту. В условиях повышения роли парламентов обоих уровней в формировании исполнительной власти эта разобщенность породит отсутствие системности исполнительной власти. Таким образом,  участие в выборах законодательного (представительного) органа субъекта Федерации исключительно общефедеральных политических партий представляется обоснованным, исходя из потребности противодействия тенденциям, разрушающим наше общество.

В многопартийной политической системе чрезмерное количество мелких дублирующих друг друга партий ведет к сильному рассредоточению предпочтений электората, отсутствию четко выраженных политических программ. Однако в условиях складывающейся партийной системы требование законодателя о количественном составе членов партии (50 тыс.) преждевременно. Иные меры скрытого характера, регулирующие правовые основы деятельности политических партий и избирательного процесса, постепенно самостоятельно привели бы к уменьшению количества политических партий, сосредоточив предпочтения электората вокруг стабильных, дееспособных, авторитетных партий с четкой политической программой. Кроме того, высокий численный критерий при создании партии может оттолкнуть лиц, желающих создать свои партии, от цивилизованного участия в политической жизни страны и тем самым направить их на путь экстремизма.

Меры, направленные на повышение роли политической партии в государственном строительстве, не дадут должного результата без развития внутрипартийной демократии. Несоблюдение этого условия создает опасность трансформации партии в организацию, обслуживающую интересы узкопартийной элиты. В соответствии с новым порядком формирования Государственной думы РФ в общефедеральную часть федерального списка может быть включено не более трех кандидатов, остальное число делится между региональными группами. Практика избрания депутатов Государственной думы РФ четвертого созыва показала, что из 450 депутатов парламента 173 на момент избрания проживали в Москве, 18 — в Санкт-Петербурге, 15 — в Московской области[6]. Таким образом, почти половина депутатов являются выходцами из двух столичных городов и примыкающих к ним местностей. Бесспорно, это обусловлено тем, что в Москве сосредоточен основной капитал страны и соответственно проживает большее количество лиц, желающих и имеющих возможность приблизиться к власти. Очевидно, что на следующих выборах эта тенденция сохранится.

Учитывая эту практику и новую методику распределения мандатов, следует полагать, что большинство членов московского городского и областного региональных отделений политических партий будут включены в иные региональные списки, в том числе и отдаленных субъектов Федерации. При этом шансы местных партийных деятелей существенно сократятся. В результате, несмотря на формальное представительство того или иного региона в Государственной думе РФ, фактически во власть попадут люди, не имеющие отношения к этим региональным отделениям партии. В этой связи представляется необходимым предусмотреть дополнительное условие участия в выборах членов политической партии:  кандидат должен постоянно проживать в том регионе, от региональной партийной организации которого он выдвигается.

Действующее законодательство предусматривает принятие решения о выдвижении федерального списка кандидатов в депутаты в Государственную думу РФ тайным голосованием на съезде политической партии, в работе которой принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии; при этом сам порядок принятия решения остается на внутрипартийное усмотрение. Очевидно, факт присутствия региональных делегатов на съезде партии и тайное голосование не означают законодательно обеспеченную правовую возможность их реального участия в дискуссии и влияния на очередность в федеральном списке. Отсутствие четко прописанных в законе гарантий прав рядовых членов политической партии может привести к узурпации власти со стороны руководства и, как следствие, незаинтересованности ее членов в эффективной деятельности. Представляется необходимым предусмотреть механизм формирования общефедерального партийного списка кандидатов в депутаты Государственной думы РФ, включающий два этапа: 1) самостоятельное принятие решения о выдвижении кандидатов (региональной группы) каждым региональным отделением политической партии на конференции или общем собрании (при тайном голосовании); 2) утверждение очередности кандидатов в депутаты в региональных группах внутри общефедерального списка на съезде политической партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии (при тайном голосовании).

Конституция РФ, перечисляя общественные отношения, связанные с предметом ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 71), установила, что в их пределах федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 72). Таким образом, Конституция РФ установила понятие «единая система исполнительной власти», имманентными признаками которой является системность и единство.

Основной закон не предусматривает какого-либо порядка формирования высшего должностного лица субъекта Федерации. Если рассматривать понятие «демократия» в узком смысле (народовластие, особая характеристика государства, в котором источником власти и легитимации всех ее органов является народ), то необходимо признать, что отмена избрания народом глав субъектов означает существенное сокращение сферы непосредственного волеизъявления народа. Результаты исследования правосознания граждан показывают, что значительная часть населения не является активным субъектом управления государством, и это позволяет использовать выборы для «декоративного» придания формированию органов власти легитимного характера и манипулирования волей избирателей. В то же время эмпирические данные свидетельствуют, что оснований для идеализации выборов в качестве наиболее оптимального способа формирования всех органов власти Российской Федерации нет. Нами не ставится под сомнение использование всенародного голосования при избрании депутатов законодательных (представительных) органов власти, рассматриваемых наукой конституционного права через призму народного представительства в институциональном аспекте.

Однако очевидно, что формирование всех органов власти путем всеобщих выборов нецелесообразно. Практика показала, что выборы глав субъектов носили в основном клановый характер, где все решали доступ к финансовым средствам, административный ресурс, политические технологии. Отсюда безразличие и недоверие граждан к власти на местах.

Нельзя не согласиться с позицией А. Шайо, по мнению которого «исполнительную власть по традиции характеризовало отсутствие демократического принципа принятия решения: в системе организации, управляемой исполнительной властью, действовала иерархия, существовали отношения руководства и подчинения, отношения субординации. Исполнительную власть не принято, да и невозможно организовать демократическим путем, на основе принципа принятия решения большинством голосов, поскольку дискуссия ставит под угрозу эффективность управления»[7].  Сложный механизм федеративных отношений и размер территории государства обусловливают создание четко выстроенной исполнительной вертикали, способной обеспечить высокий уровень управляемости. Реализация этой задачи и потребовала принятия мер, ограничивающих граждан в части права избирать глав субъектов, но в то же время воссоздающих единый механизм государственного управления.

Одним из признаков любой системы является ее внутренняя противоречивость и единство. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин справедливо отмечают, что каждому подлинному федеративному государству свойственно унитарное начало, не противоположное федерализму. Если исчезает унитарное начало, то федеративное государство подвергается опасности дезинтеграции, и наоборот, если нежизненным оказывается федерализм, то федеративное государство превращается в полностью единое[8].

Таким образом, построение управленческой вертикали на основе унитарной идеи, имманентным признаком которой является централизация, детерминировано самой Конституцией РФ, устанавливающей принципы единства и системности организации исполнительной власти и особый правовой статус Президента РФ как гаранта Конституции РФ. Воссоздание на принципах иерархичности, соподчинения и скоординированности цельной системы исполнительной власти обусловлено необходимостью ее оперативного и адекватного угрозам национальной безопасности реагирования в целях обеспечения прав и интересов граждан.

Говоря о системе единоначалия, необходимо иметь в виду, что эффективность работы системы во многом определяется ее лидером. Профессиональный, обладающий достаточной квалификацией и опытом управленец, стремящийся достичь определенного результата, например повышения уровня жизни населения, создает свою команду на профессиональной основе. Но это — вариант, подобный идеальному государству Платона, которым правили философы. Не исключен приход к власти диктатора, «самодура», который назначит на ключевые посты  зависимых «марионеток». При республиканской форме правления выбор в качестве президента «недостойного» кандидата также не исключен, и тогда система единоначалия может привести к ослаблению государства. Таким образом, все процессы в государственном строительстве — это определенные риски; гарантированный способ (избрание или назначение) прихода к власти достойных лиц отсутствует. Сегодня, когда Европа стремится к интеграции для создания сильного субъекта в целях совместного устойчивого развития и обеспечения своей национальной безопасности, в России не ослабевают сепаратизм, национализм, локальная суверенизация, культ личности лидеров субъектов, ведущие к распаду государства. На фоне социальной напряженности эти процессы могут превратиться в хаотические общественные отношения, которые в условиях глобализации выгодны для соперников-государств и криминальных структур.

В целях предупреждения возможности узурпации власти нужно предусмотреть максимальное количество сроков пребывания главы субъекта на своей должности; для предотвращения коррупции, помимо сведений, перечисленных в п. 8 Указа Президента РФ от 27.12.2004 № 2603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации»[9] необходимо также предусмотреть представление  кандидатом копии декларации о доходах и имуществе членов его семьи с последующим их ежегодным обновлением.

На современном этапе наблюдается тенденция демократизации организации исполнительной власти. Разработан законопроект,  согласно которому Президент РФ будет формировать Правительство РФ в ходе консультаций с парламентским большинством и опираясь на него. В Послании Федеральному собранию Российской Федерации в 2005 году Президент РФ В.В. Путин высказал инициативу, в соответствии с которой в качестве кандидата на пост высшего должностного лица субъекта Федерации «мог бы предлагаться представитель победившей на региональных выборах партии»[10]. Очевидно, возможность партий представлять кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ или высшего должностного лица субъекта Федерации не повлечет за собой правовую обязанность Президента РФ эту кандидатуру принимать. Он, будучи гарантом Конституции Российской Федерации, сможет либо воспользоваться предложением партии, либо отклонить его.

Нетрудно заметить, что в настоящее время наблюдается существенное расхождение между задачами, определяемыми Президентом РФ В.В. Путиным, включая Послания Федеральному собранию РФ, и содержанием решений этих задач, принимаемых Правительством РФ по социально-экономическим проблемам. Социально-экономический блок реформ Правительства РФ способствует усилению недовольства значительной части населения (Федеральный закон от 22.08.2004 № 122, увеличение квот на поставки мяса из США и т.д.). Объяснять итоги «оранжевой» революции на Украине только иностранным вмешательством, организацией, финансированием, выходом из правового поля — значит не понимать случившегося и заранее обрекать себя на поражение в случае «оранжевых» событий в России. Никакие финансы и лозунги не всколыхнули бы людей, если бы власти пользовались доверием населения. Причина «оранжевого» успеха — в качестве украинской государственности, а не в технологиях смены власти.

Библиография

1 Примаков Е. Россия в 2004 году: взгляд в будущее // Российская газета. 2005. 15 янв.

2 Федеральный закон от 11.07. 2001 № 31-ФЗ «О политических партиях» (в ред. от 24.06.2005) // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; Российская газета. 2005. 26 июля; Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 24 мая; Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 24.06.2005) // СЗ РФ. 1999. № 42.

3 Девюрже М. Политические партии. — М., 2002. С. 265.

4 Постановление Конституционного суда РФ от 01.02.2005 № 1-П «По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона “О политических партиях” в связи с жалобой общественно-политической организации “Балтийская республиканская партия”».

5 Чиркин В.Е. Публичная власть. — М., 2005. С. 44.

6 Выборы депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации. 2003. Электоральная статистика — М., 2004. С. 194.

7 Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). — М., 2001. С. 176.

8 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. —  М., 2005. С. 161.

9 Российская газета. 2004. 29 дек.

10 Там же. 2005. 26 апр.