Актуальные вопросы правового регулирования оборота драгоценных металлов и драгоценных камней

УДК 347.5:347.44
 
Актуальные вопросы правового регулирования оборота драгоценных металлов и драгоценных камней (Либерализация законодательства в рамках вступления в ВТО)
 
С.В. ОДИНЦОВ,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского и трудового права юридического факультета РУДН 
 
Статья посвящена основам правового регулирования отрасли, обозначает противоречия между нормами действующего законодательства, определяет направления совершенствования отраслевого законодательства.
Ключевые слова: порядок опробирования, клеймения изделий из драгоценных металлов; правовое регулирование оборота драгоценных камней и металлов; преступления в сфере экономической деятельности; валютные ценности и операции с ними.
 
The actual questions of the legal regulation of gem’s and precious metals’s turnover (The problems of the law liberalization within joining the WTO (World Trade Organisation)) 
The article covers the basis of the legal regulation of the economic sector, signifies the collisions between the effective rules of law, identifies trends of the branch-wise legislation’s improvement.
 
Основу законодательного обеспечения добывающей и ювелирной отрасли в целом в настоящее время составляет Федеральный закон  от 26.03.1998 № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (далее — Закон № 41-ФЗ).  Во исполнение этого закона были приняты многочисленные постановления Правительства РФ, указы Президента РФ. В сфере регулирования обращения драгоценных металлов и драгоценных камней существует более 150 нормативных актов, которые так или иначе связаны с Законом № 41-ФЗ. Это, например, Закон РФ от 21.02.1992   № 2395-1  «О недрах», Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», Федеральный закон от 08.08.2001  № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в части деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов), Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей».
Базовый действующий отраслевой нормативный документ — Закон  № 41-ФЗ — предусматривает: специальный учет всех организаций, индивидуальных предпринимателей; установление требований к учету, хранению, транспортировке драгоценных металлов. Буквальное следование закону приводит к тому, что любая перевозка ювелирных изделий независимо от их стоимости — это специальный транспорт с охраной. Именно поэтому  зачастую требования закона на практике не выполняются. Так же обстоят дела и с исполнением установленных требований к учету, к инвентаризационным комиссиям. Стоит отдельно остановиться и на предусмотренной законодательством государственной монополии на опробирование и клеймение государственным пробирным клеймом ювелирных и иных бытовых изделий из драгоценных металлов. Однако здесь усматривается противоречие положений Закона № 41-ФЗ с  постановлением Правительства РФ от 18.06.1999 № 643 «О порядке опробирования и клеймения изделий из драгоценных металлов», так как в Законе № 41-ФЗ прописано — «всех», а п. 16 указанного постановления содержит перечень изделий, которые государственному клеймению не подлежат.
Совершенствование отраслевой законодательной базы осуществляется под общим влиянием либерализации экономики России и развития валютного законодательства. Краеугольным вопросом отраслевого законодательства сегодня, на наш взгляд, следует считать степень вмешательства государства в регулирование оборота драгоценных металлов и драгоценных камней, которые, с одной стороны, уже не являются валютными ценностями, с другой стороны, сегодня эта их особенность сохраняется, поскольку в небольшом объеме концентрируются значительные ценности. Именно поэтому драгоценные металлы и драгоценные камни  могут быть предметом различных посягательств, в том числе и незаконного оборота. Сегодня на него оказывает нейтрализующее влияние международное сообщество «Кимберлийский процесс», активным участником которого является и Российская Федерация. Влияет на него и борьба с отмыванием незаконно нажитых капиталов.
Государство, заботясь о своих фискальных интересах, должно обслуживать потребности общества, и прежде всего — защищать интересы потребителей и отечественных производителей (в разумном сочетании с основными принцами ВТО по достижению равных экономических условий для всех участников рынка). Федеральный закон, как сегодня считают многие пред-
ставители рассматриваемой отрасли, должен не устанавливать правовые основы регулирования рынка вообще, а отражать только специфические особенности его регулирования. Правовые основы регулирования оборота драгоценных материалов, как и любого товара, должно устанавливать общегражданское законодательство Российской Федерации, что и происходит практически во всех отраслях. В дальнейшем, по мнению многих специалистов и участников рынка, важнейшими законодательными изменениями в стране, вступающей в ВТО, считалась бы полная либерализация рынка. С этой целью следует максимально «освободить» положения отдельных федеральных законов, перенеся их в общегражданскую юрисдикцию. Федеральный закон должен по возможности быть законом прямого действия. Следует также пересмотреть огромный массив подзаконных актов, фактически оставшихся от нерыночного периода отечественной экономики. Все это, на наш взгляд, можно рассматривать как ухудшение конкурентного положения отечественных производителей относительно зарубежных производителей. Например, проблемы с таможенными правилами. Так, если таможенные процедуры за рубежом происходят в считанные дни,  у наших товаропроизводителей на это уходят месяцы.
Согласно Федеральному закону от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» драгоценные металлы и драгоценные камни более не являются «валютными ценностями». Следовательно, исходя из логики законодателя, операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями должны теперь осуществляться практически без каких-либо ограничений. До этого все драгоценные материалы являлись объектами особого государтвенного интереса и государство осуществляло жесткий контроль над их добычей, использованием и оборотом в целом. С учетом снятия с драгоценных металлов и драгоценных камней статуса «валютных ценностей», из федерального закона должны быть, по нашему мнению, выведены избыточные контрольные функции, особенно несущественные для задач налогообложения и не допускающие необоснованного вмешательства в экономическую деятельность частного сектора.
В действительности рынок драгоценных металлов и драгоценных камней никаких опасностей для государства и населения в случае снижения контроля со стороны государства сегодня не представляет. Общий объем рынка товаров из цветных металлов и камней несоизмеримо меньше других рынков, например рынка нефти, алкогольной и табачной продукции. Драгоценные металлы и драгоценные камни не являются социально опасным товаром, как оружие или наркотики. Поэтому неконтролируемый специфический оборот драгоценных металлов и драгоценных камней не может нанести вред жизни и здоровью российских граждан и не разорит само государство.  Принимая решения по совершенствованию отраслевого законодательства при вступлении в ВТО, необходим системный подход, а именно: следует определиться, какие цели будет преследовать на рынках государство, какие рыночные инструменты должны иметься для их достижения,  что именно должно быть для государства объектом регулирования. Например, проблемы с изделиями из драгоценных металлов и драгоценных камней. Так, если рынки сырья  (золота и алмазов) — это избыточные государственные функции, за которые должен полностью отвечать как за свою собственность сам обладатель данных ценностей (вещей), а не государство, то у ювелиров — наоборот. В розничной торговле ювелирными изделиями почему-то не действуют правовые нормы, которые пресекали бы торговлю контрабандной и контрафактной продукцией. Надлежит определиться, какие наиболее важные для государства нормы отраслевого законодательства можно перенести в общее законодательство — Гражданский кодекс РФ, Закон РФ «О недрах» и т. д., а какие специфические институты, прописанные в Законе № 41-ФЗ, все еще нуждаются в законодательной поддержке в виде отдельных норм; в частности, можно назвать в этой связи положения о государственных фондах драгоценных металлов и драгоценных камней, о пробирном надзоре и т. д. И наконец, следует определить, какие нормы должны быть разработаны в составе технических регламентов; какие нормы делегировать для контроля отраслевым общественным организациям, а какие — безболезненно для государства ликвидировать вообще. Только однозначно ответив на все эти вопросы, можно принимать решение о реформировании и совершенствовании Закона № 41-ФЗ.
Помимо перечисленных выше вопросов, касающихся изменений отраслевого Закона
№ 41-ФЗ, требуют пересмотра и статьи 191 «Незаконный оборот драгоценных металлов, природных драгоценных камней или жемчуга» и 192 «Нарушение правил сдачи государству драгоценных металлов и драгоценных камней» Уголовного кодекса РФ, карающие за нарушение правил оборота драгоценных металлов и драгоценных камней. Так, правоохранительные органы ссылаются на вал преступлений в сфере оборота драгоценных металлов и драгоценных камней, но при этом нередко нет ни хищений, ни мошенничества, нет налоговых, таможенных преступлений, а есть нарушения участниками рынка установленных государством правил оборота драгоценных материалов.
На наш взгляд, целесообразно, чтобы в подобных случаях применялся Кодекс об административных правонарушениях РФ. В последнее время достаточно много предложений вообще ликвидировать указанные статьи УК РФ. Следовательно, если у кого-нибудь находят золото, то он сразу объявляется преступником, как было в советское время. Уголовная ответственность за совершение незаконных сделок с драгоценными металлами и драгоценными камнями до 1997 года определялась ст. 162.7 «Незаконные операции с валютными ценностями» УК РСФСР, ввиду ссылок на особый валютный характер этого товара.  С советских времен и вплоть до принятия Закона № 41-ФЗ в рассматриваемых ситуациях применялось жесткое уголовное преследование. Начиная с 1997 года в УК РФ вопросам незаконного обращения драгоценных металлов и драгоценных камней посвящены статьи 191 и 192 главы 22 «Преступления в сфере экономической деятельности». Особенностью ст. 191 УК РФ является то, что в качестве состава преступлений в ней названо совершение сделки, связанной с драгоценными металлами, природными драгоценными камнями либо с жемчугом в нарушение правил, установленных законодательством Российской Федерации, а равно их незаконные хранение, перевозка и пересылка. 
У большинства специалистов в связи с тем, как сформулирована данная статья, возникают вопросы относительно ее правоприменения. Так, например, спорят, содержит ли ст. 191 УК РФ описание двух независимых преступлений (совершение сделки с предметом преступления и незаконное хранение, пересылка и т. д.). Вопросы имеются и в отношении того, должна ли действовать данная статья при нарушении правил, установленных  только федеральным законодательством или и законодательством субъектов Российской Федерации. Неоднозначен и вопрос, считать ли преступлением по ст. 191 УК РФ перевозку, пересылку и хранение с нарушением любых установленных законодательством требований, таких, например, как перевозка и хранение в необорудованном специальном транспорте или оборудованном несовременными техническими средствами либо хранение в помещениях, которые не укреплены должным образом.
А какова минимальная стоимость драгоценных материалов, чтобы считать ее необходимой и достаточной для уголовной ответственности? Споры о правоприменении ст. 191 УК РФ продолжаются, за исключением вопроса о причине, по которой оборот драгоценных металлов и драгоценных камней законодательно регулируется посредством особых правил, так как это происходит потому, что они считаются валютными ценностями.
Комментарий к ст. 191 УК РФ[1] дает четкое и ясное разъяснение. Имеются в виду специальные правила, регулирующие оборот этих предметов как «валютных ценностей», а не общие нормы гражданского права, определяющие действительность или недействительность совершенных сделок. Но ведь драгоценные металлы и драгоценные камни более не являются «валютными ценностями» и их оборот подпадает под действие гражданского законодательства, хотя соответствующая статья УК РФ не отменена и продолжает действовать. На практике получается, что, если имеет место обычное преступление, например кража драгоценных металлов/камней, а поймать кого-то надо, применяется уголовное наказание за нарушение правил. Если, исходя из специфики драгоценных металлов и драгоценных камней, государство все же стремится сохранить особый контроль над их оборотом, сохраняя для него и особые правила, то следует еще раз отметить: целесообразнее за нарушение этих правил определить административную ответственность в соответствии с КоАП РФ. В пользу применения в первую очередь административной, а не уголовно-правовой санкции за нарушение правил оборота драгоценных металлов и драгоценных камней свидетельствует и мировая практика. Так, нарушение правил клеймения ювелирных изделий в Великобритании карается штрафом до 1 тыс. фунтов стерлингов.  Во Франции, несмотря на то что золотые украшения с пробой выше 750 находятся под гарантией государства, за любое ювелирное нарушение возможен лишь штраф в пределах от 1 до 5 тыс. евро. В других странах, даже с действующим пробирным надзором, и вовсе нет никаких наказаний. Уголовное наказание за нарушение каких-либо правил оборота драгоценных металлов и драгоценных камней отсутствует во всех странах мира, кроме некоторых стран — бывших союзных республик СССР и продуцентов алмазного сырья (Намибия, ЮАР), но это в большей степени связано с актуальностью противодействия отмыванию денежных средств через оборот драгоценных камней в целях финансирования незаконных вооруженных формирований.
Что касается присоединения России к ВТО, то следует ожидать позитивного влияния на национальный рынок  драгоценных металлов и драгоценных камней. Однако в этой связи возникает проблема запретного количественного ограничения. Так, ст. 11 ГАТТ[2] запрещает
применение импортных и экспортных количественных ограничений, в первую очередь квотирование (за некоторыми исключениями). Соответственно экспортные квоты на металлы платиновой группы, установленные Указом Президента РФ от 21.06.2001 № 742, будут, вероятно, противоречить ст. 11 ГАТТ. Впрочем, возможно, из-за неоднозначной трактовки данные квоты и подпадают под одно из исключений ГАТТ, но в то же время неприменение
национального режима к закупкам для государственных нужд, преимущественное право федерального и региональных фондов на приобретение драгоценных металлов и драгоценных камней также могут противоречить вышеупомянутой ст. 11 ГАТТ.
 
Библиография
1 См.: Гуев А.Н. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации для предпринимателей. — М., 2006.
2 См.: Дюмулен И. Торгово-политическая система ГАТТ: принципы, правовые нормы и правила // Внешняя торговля. 1993. № 7/8; Чернышев С.В. Механизм регулирования международной торговли: нормы и правила ГАТТ / Сб. науч. тр. — М., 1991.