Актуальные вопросы совершенствования законодательства в сфере исполнения судебных и иных юрисдикционных актов: новеллы и перспективы развития

А.О. ПАРФЕНЧИКОВ,

директор Федеральной службы судебных приставов —главный судебный пристав Российской Федерации

На сегодняшнем этапе развития отечественной правовой системы, когда серьезным изменениям подвергаются гражданское, уголовное, налоговое законодательство, нормативная база об административных правонарушениях, усилия российского законодателя по развитию тех или иных правовых институтов могут оказаться тщетными без принятия соответствующих решений, направленных на создание эффективной системы защиты права.

В этой связи вопросы совершенствования законодательства в сфере исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, на наш взгляд, приобретают все большую актуальность.

Особого внимания заслуживают последние изменения правового регулирования отдельных аспектов исполнения судебных и иных юрисдикционных актов, а также некоторые законодательные инициативы, представляющие большой интерес для правоприменителей.

Продолжает оставаться актуальной проблема чрезмерно большого количества исполнительных документов, которые поступают в Федеральную службу судебных приставов для исполнения именно в принудительном порядке[1], что не может не оказывать негативное влияние на нагрузку судебных приставов-исполнителей и, как следствие, — на эффективность исполнительного производства.

Анализ категорий и содержания поступающих исполнительных документов свидетельствует, что значительную часть  исполнительных документов составляют решения различных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования) о взыскании незначительных, а иногда даже абсурдно малых (1 копейка) денежных сумм. Например, в 2012 году в Службу поступило более 3,4 млн исполнительных документов о взыскании незначительных сумм.

Исполнение подобного рода исполнительных документов ФССП России создает нагрузку судебных приставов-исполнителей, не оправданную результатом исполнения. Расходы, связанные с исполнением исполнительных документов на незначительные суммы, зачастую существенно превышают суммы взыскания[2], что ведет к необоснованным затратам средств федерального бюджета.

Ранее эта проблема была характерна  для исполнительных документов судов, которые выдавались на основании решений по заявлениям налоговых органов о взыскании различных налоговых платежей с граждан. Однако она во многом решена с внесением в законодательство изменений, скорректировавших правила обращения налоговых органов в суд с заявлением о взыскании налоговой задолженности с граждан[3]. Так, в соответствии со ст. 48 Налогового кодекса РФ заявление подается налоговым (таможенным) органом в суд, если сумма задолженности превышает 1500 руб. Данный механизм сегодня позволяет избежать неоправданных трудозатрат судов и судебных приставов, а также затрат средств бюджета на судебную деятельность и осуществление исполнительного производства, зачастую в разы превышающих сумму задолженности по уплате налога, пеней и штрафов. Реальным результатом реализации этих изменений в законодательстве стало сокращение в 2012 году количества судебных актов о взыскании небольших налоговых задолженностей с граждан более чем на 1 млн (с 1,8 млн до 753 тыс.).

В целях дальнейшей оптимизации работы налоговых органов, судов, а также ФССП России Федеральным законом от 04.03.2013 № 20-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения в НК РФ, которыми увеличена до 3000 руб. общая сумма налогов, сборов, пеней, штрафов для обращения налогового органа в суд с соответствующим заявлением о ее взыскании с гражданина.

Чрезвычайно актуальным является вопрос применения аналогичного подхода на законодательном уровне и в отношении принимаемых различными внебюджетными фондами решений по взысканию сумм задолженности по страховым взносам, налогам, сборам, пеням за счет иного имущества должника, что, на наш взгляд, будет способствовать оптимизации работы самих фондов и существенно отразится на работе судебных приставов. Минюстом России при участии заинтересованных министерств и ведомств подготовлен законопроект, направленный на разрешение названной проблемы. В настоящее время данная законодательная инициатива проходит соответствующие процедуры согласования.

Оптимизация нагрузки судебных приставов-исполнителей невозможна без разрешения отдельных проблем организации взыскания штрафов, наложенных за административные правонарушения. Сегодня постановления о взыскании административных штрафов составляют около 35% (более 17 млн) всех исполнительных документов, находящихся на исполнении в ФССП России, из них 10,7 млн — это постановления должностных лиц Госавтоинспекции.

Анализ административной практики, проведенный ФССП России, свидетельствует, что неисполнение данных исполнительных документов правонарушителями в добровольном порядке в большинстве случаев обусловлено наличием сокращенных сроков для добровольной уплаты штрафов, а также отсутствием разумных сроков направления постановления о наложении административного штрафа для исполнения судебному приставу-исполнителю. В установленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях сроки уполномоченные органы не успевают проверять информацию об уплате административного штрафа.

В 2012 году из более чем 970 тыс. отмененных судебными приставами-исполнителями постановлений о возбуждении исполнительного производства, вынесенных ими на основании постановлений уполномоченных органов о взыскании административных штрафов, свыше 600 тыс. составили постановления должностных лиц органов Госавтоинспекции. При этом в 85% случаев основанием для такой отмены являлась уплата административных штрафов правонарушителями еще до возбуждения исполнительного производства, т. е. в добровольном порядке.

Значительная часть административных штрафов, наложенных за правонарушения, зафиксированные с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, уплачивается правонарушителями только на 55—60-й день, т. е. по истечении установленного КоАП РФ 30-дневного срока добровольной уплаты. Эта ситуация складывается потому, что гражданин получает информацию о вынесенном в его адрес постановлении об административном правонарушении уже по истечении сроков для добровольной уплаты штрафа.

При указанных обстоятельствах фактически исключается использование по отношению к нарушителю мер превентивного характера в части мотивации добровольной уплаты штрафов вне рамок принудительного исполнения.

Кроме того, практика показывает, что предусмотренный ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ срок направления в ФССП России судьей, уполномоченными органами постановления о наложении административного штрафа (трое суток) практически неисполним, поскольку указанный срок носит технический характер и не включает в себя время на проверку факта уплаты административного штрафа, рассмотрение административного дела и составление протокола согласно ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

С удовлетворением следует отметить, что указанные проблемы охвачены вниманием законодателя и нашли правовое регулирование в Федеральном законе от 05.04.2013 № 49-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об исполнительном производстве" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 49-ФЗ).

Так, Законом № 49-ФЗ предусмотренные КоАП РФ сроки добровольной уплаты административного штрафа увеличены до 60 суток, а сроки направления постановления о наложении административного штрафа для исполнения судебному приставу-исполнителю — до 10 суток.

Кроме того, введен альтернативный вид административного наказания за неуплату административного штрафа — обязательные работы.

Важным стало введение в ст. 3.8 КоАП РФ позиции, предусматривающей возможность лишения правонарушителя соответствующего специального права и за уклонение от исполнения административного наказания, назначенного за нарушение порядка пользования этим правом (надеемся, эти изменения впоследствии найдут свое логическое продолжение в Особенной части КоАП РФ). Таким образом, в перспективе не исключается, что, к примеру, правонарушитель, уклоняющийся от уплаты административного штрафа, назначенного в связи с нарушением им порядка пользования правом управления транспортным средством, может быть лишен такого права на определенный срок.

На наш взгляд, подобные законодательные шаги позволят не только мотивировать должника на добровольное исполнение своих обязательств, исключить излишнее администрирование, но и обеспечат соблюдение принципа неотвратимости административного наказания. Представляется, что при условии надлежащего функционирования данного механизма процедура принудительного исполнения будет носить исключительный характер.

Законодатель серьезно расширяет сферу применения нового для отечественной правовой системы вида административного наказания — обязательных работ. При этом не остаются без внимания и вопросы процедуры исполнения данного вида наказания.

С января 2013 года полномочие по контролю за исполнением правонарушителями административного наказания в виде обязательных работ возложено на Федеральную службу судебных приставов[4].

В развитие данных законодательных нововведений Законом № 49-ФЗ Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве) дополнен ст. 1092, которая определяет порядок принудительного исполнения постановления судьи о назначении этого нового вида наказания. Установлено, что принудительное исполнение в данном случае заключается в осуществлении судебным приставом-исполнителем контроля за поведением должника при отбывании обязательных работ и принятии соответствующих мер в случае его уклонения от отбывания обязательных работ.

Следует также отметить, что внесенные в нормативную базу изменения предполагают активное взаимодействие территориальных органов ФССП России и органов местного самоуправления в вопросах определения вида обязательных работ и перечня организаций, в которых должники будут их отбывать.

Законом № 49-ФЗ предусмотрены также новеллы, очень важные для деятельности правоприменителей. Так, впервые в законодательстве об исполнительном производстве регламентирован порядок заявления и рассмотрения ходатайств (заявлений) в рамках процедуры принудительного исполнения судебных и иных актов; в целях исключения коррупционных рисков установлен безальтернативный срок для добровольного исполнения требований исполнительного документа — 5 дней (ранее предусматривалась возможность предоставления срока для добровольного исполнения до 5 дней).

Общая концепция оптимизации системы принудительного исполнения судебных и иных юрисдикционных актов сейчас исходит из необходимости исключения из сферы исполнительного производства отдельных процедур, хотя и направленных на исполнение соответствующего юрисдикционного акта, но не требующих применения механизмов собственно принудительного исполнения.

В частности, Федеральным законом от 05.04.2013 № 33-ФЗ «О внесении изменений в статью 32.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 5 Федерального закона “Об исполнительном производстве”» предусмотрена передача полномочий по исполнению постановления судьи о конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения в области таможенного дела, от службы судебных приставов таможенным органам. При этом важным, на наш взгляд, является положение, дополнившее ст. 1 Закона об исполнительном производстве, согласно которому условия и порядок исполнения отдельных судебных актов, актов других органов и должностных лиц могут устанавливаться иными федеральными законами (применительно к рассматриваемой конфискации это КоАП РФ).

Таким образом, вопросы условий и порядка именно принудительного исполнения судебных и иных актов законодателем оставлены исключительно в сфере ведения Закона об исполнительном производстве.

Полагаем, что дальнейшее развитие российского законодательства об исполнительном производстве должно идти по пути создания серьезной системы мотивации сторон к урегулированию конфликта кредитора и должника без применения к последнему принудительных мер со стороны государства, развития и эффективной работы так называемых негосударственных, альтернативных форм исполнения судебных актов (деятельность коллекторских агентств, медиаторов, нотариусов, частных детективов, адвокатов и иных посредников).

Необходимо создать возможности для урегулирования спора без обращения в службу судебных приставов. У взыскателя и должника должен быть выбор способа поведения, исключающий излишние административные процедуры. Это снизит и нагрузку судебных приставов. Однако какие-либо законодательные процессы в данном направлении фактически не осуществляются. Например, вопрос об организации коллекторской деятельности в России остается открытым уже не первый год; законодательный акт, определяющий порядок оказания данного вида услуг, отсутствует, хотя де-факто такие услуги существуют.

Безусловно, мотивация на урегулирование спора посредством медиации будет только тогда сильной, когда использование мер принудительного исполнения для должника станет заведомо невыгодным. Поэтому работа по созданию альтернативных форм исполнения судебных ак-тов, на наш взгляд, должна проводиться наряду с совершенствованием мер государственного принуждения.

Сегодня система принудительного исполнения судебных и иных юрисдикционных актов требует внедрения дополнительных превентивных механизмов, эффективно воздействующих на граждан и юридических лиц и в конечном счете побуждающих обязанных лиц к законному поведению и добровольному исполнению возложенных на них судом или иным органом обязательств.

В настоящее время широко обсуждается вопрос расширения видов личных ограничений должника по исполнительному производству, уклоняющегося от добровольного исполнения судебного или иного акта. Некоторые предложения по совершенствованию законодательства в этой части уже реализованы в законодательной инициативе ряда сенаторов и депутатов Государственной Думы[5].

Учитывая особую значимость эффективного взыскания алиментных платежей и исполнения требований, содержащихся в исполнительных документах, выданных судами по результатам разрешения споров, связанных с воспитанием детей, данной законодательной инициативой предлагается наделить судебного пристава-исполнителя правом ограничения права должников по такой категории исполнительных документов на управление транспортным средством (предоставления права управления транспортным средством).

В целях соблюдения баланса интересов сторон исполнительного производства законопроектом предусмотрено, что такое ограничение не может применяться, если его установление лишит должника по исполнительному производству его основного законного источника дохода, в случае если должник является лицом, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью либо на его иждивении находится лицо, признанное в установленном законодательством Российской Федерации порядке инвалидом I или II группы, ребенком-инвалидом,  а также если сумма задолженности по алиментам не превышает 5000 руб.

С учетом эффективности применения к должнику в рамках исполнительного производства аналогичной по своему характеру меры — ограничения его права на выезд за пределы Российской Федерации, а также зарубежной практики подобных ограничений прав должников, полагаем необходимым внесение в законодательство вышеуказанных изменений.

Более того, представляется, что распространение данного института на принудительное исполнение иной категории судебных актов существенно повлияло бы на эффективность их исполнения. На наш взгляд, в настоящее время арсенал мер, применяемых судебными приставами к должникам по исполнительным документам, обязывающим их совершить определенные действия либо воздержаться от совершения каких-либо действий, недостаточен, что вызывает проблемы в их исполнении. Временное ограничение таких должников в правах на управление транспортным средством могло бы стать серьезным мотивирующим инструментом в руках органа принудительного исполнения.

Характерно, что российская система принудительного исполнения судебных и иных актов, во многом уже прогрессивная, передовая, до сих пор не применяет институт декларирования должником своего имущественного положения, который с большим успехом используется зарубежными органами принудительного исполнения в целях не только быстрого составления полной картины имущественного положения должника, но и мотивации его к добровольному исполнению возложенных на него судом обязательств.

Сегодня институт декларирования должником своего имущества существует и успешно применяется в Израиле, США, Австрии, Финляндии, Португалии, Испании, Словении, Румынии, Болгарии, Чехии и др.

Необходимо отметить, что практически во всех странах Европейского союза разрешен прямой допрос должника органами принудительного исполнения или судом в целях раскрытия его имущественного положения или источников дохода. В большинстве стран общего права (Англия, Уэльс, Ирландия, США) можно потребовать от должника подтвердить декларации документальными доказательствами (свидетельствами). В странах континентального права (Австрия, Германия, Румыния, Словения, Латвия, Литва, Эстония) принято представлять декларации в официальной форме по установленным шаблонам.

В связи с широким распространением в зарубежном законодательстве декларирования должником своего имущественного положения как действенной меры принудительного исполнения представляется целесообразным имплементировать данный правовой институт и в российское законодательство, предоставив судебному приставу-исполнителю полномочия по самостоятельному получению от должника исполнительной декларации либо по обращению в суд (наряду со взыскателем) с соответствующим заявлением о вызове должника для дачи суду необходимой информации о своем имущественном положении в целях исполнительного производства.

Вместе с тем институт исполнительной декларации представляется эффективным только при одновременном установлении уголовной ответственности за непредставление такой декларации или включения в нее заведомо ложных сведений. При этом целесообразно предусмотреть некий порог размера имущественного требования по исполнительному документу для применения этой меры. Такое правовое регулирование, на наш взгляд, будет носить характер общей превенции и позволит решить актуальную в настоящее время проблему сокрытия должниками своего имущества, в том числе путем заключения мнимых сделок, а также будет способствовать оперативному установлению сведений об имуществе должника, исключению необходимости объявления его розыска и тем самым сокращению сроков исполнительного производства.

Безусловно, в данной статье затронуты лишь отдельные аспекты совершенствования национальной системы принудительного исполнения судебных и иных юрисдикционных актов. Полагаем, однако, что разрешение в первую очередь именно перечисленных проблем позволит существенно повысить эффективность функционирования этой системы как важнейшего института восстановления нарушенных прав граждан, организаций, государства.

Библиография

1 Ежегодно на исполнении в ФССП России находится в среднем 50 млн исполнительных документов. (Здесь и далее использованы статистические данные ФССП России. URL: http://www.fssprus.ru).

2 Сегодня себестоимость одного исполнительного производства составляет в среднем 513—540 руб.

3 См.: Федеральный закон от 29.11.2010 № 324-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

4 Федеральный закон от 08.06.2012 № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"» // СПС «КонсультантПлюс».

5 Проект федерального закона № 171601-6 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об исполнительном производстве” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».