Актуальные вопросы судебной защиты прокурором прав служащих

УДК 343.21:343.163 

Страницы в журнале: 107-111

И.И. ГОЛОВКО,

аспирант кафедры прокурорского надзора и обеспечения участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры РФ

Доказывается необходимость применения трудового законодательства к служебным отношениям в части, не урегулированной специальным законодательством. Исследована деятельность органов прокуратуры по защите прав служащих, проанализированы проблемы, встречающиеся при подготовке заявлений в суд по спорам из служебных отношений.

Ключевые слова: государственная служба, служебные отношения, исковое заявление, прокурор.

Pressing Questions of Judicial Protection by the Public Prosecutor of the Rights of Employees

Golovko I.

In the article necessity of application to service relationship in the part which have been not settled by the special legislation, the labour legislation is proved. Investigating activity of organs of the Prosecutor’s Office on protection of the rights of employees, the author of the article analyzes the problems meeting by preparation of petitions on disputes from service relationship.

Keywords: public service, the service relationship, the statement of claim, the public prosecutor.

Федеральный закон от 05.04.2009 № 43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» расширил полномочия прокурора на обращение в суд по спорам, вытекающим из определенных категорий правоотношений. Изменения в законодательстве создали предпосылки развития института обращения прокурора в суд в защиту прав и интересов граждан, и возникла необходимость исследовать деятельность прокуратуры в данном направлении. Так, прокурор может обратиться в суд в связи с нарушениями прав и интересов граждан в сфере служебных отношений. Обращение в суд и рассмотрение дела данной категории имеет ряд особенностей, связанных с правовым регулированием служебных отношений.

Служебные отношения регламентированы Конституцией РФ, федеральными законами от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон о системе госслужбы), от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о ГГС), от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». Высказанные в юридической литературе позиции ученых по вопросу о способах правового регулирования служебных отношений можно условно разделить на две группы. К одной из них могут быть отнесены мнения ученых, изучающих трудовое право. Они относят отношения государственной службы к трудовым отношениям. Следовательно, служебные отношения должны регулироваться нормами трудового права с учетом норм специального законодательства[1]. Сторонники другой позиции отстаивают специфику служебных отношений и совершенно иной поход к их правовому регулированию, без применения норм трудового законодательства. Эта позиция выражается преимущественно в трудах представителей науки административного права. Нанимателем является государство в лице государственного органа, деятельность служащих имеет публичный характер, служащим устанавливаются специальные ограничения и т. д. Ученые указывают, что государственная служба как публично-правовой институт должна представлять собой целостную систему, основанную на служении государству в целом, а не отдельному государственному органу. Отношения на госслужбе — это отношения долга, обязанности, верности. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, отношения службы и подчинения госслужащих исключительно государству[2].

В контексте решения проблем прокурорской практики считаем более обоснованной первую точку зрения в силу следующих обстоятельств.

Трудовые и служебные отношения имеют сходный характер. Так, статьи 1 и 23 Закона о ГГС и статьи 15 и 16 Трудового кодекса РФ указывают, что трудовые и служебные отношения возникают на основании письменных документов — договора и контракта.

В соответствии со статьями 56 и 57 ТК РФ трудовые отношения носят наемный характер; трудовой договор устанавливает личное выполнение работником работы за заработную плату по обусловленной трудовой функции при обеспечении ему условий труда, предусмотренных соответствующими нормами законодательства, локальными нормативными актами и трудовым договором; соблюдение работником правил внутреннего трудового распорядка. Отличительным признаком трудового договора является указание идентификационного номера налогоплательщика (для работодателей, за исключением работодателей — физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями); трудовой функции (работа по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретный вид поручаемой работнику работы); могут предусматриваться дополнительные условия, в частности, об уточнении места работы (с указанием структурного подразделения и его местонахождения) и (или) о рабочем месте; о видах и об условиях дополнительного страхования работника; об улучшении социально-бытовых условий работника и членов его семьи.

Деятельность служащих также носит наемный характер, что установлено статьями 4—7 Закона о системе госслужбы и статьями 1, 23 и 24 Закона о ГГС. Служебные отношения характеризуются следующими признаками: личным исполнением служащим обязанностей по определенной должности при соблюдении им должностного регламента и служебного распорядка государственного органа; выплатой ему денежного содержания и предоставлением государственных социальных гарантий. Отличительными признаками служебного контракта являются указание наименования замещаемой должности гражданской службы и подразделения государственного органа; видов и условий медицинского страхования гражданского служащего и иных видов его страхования; могут предусматриваться условия о показателях результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и связанных с ними условиях оплаты его труда; в служебном контракте также предусматривается ответственность сторон в соответствии с законодательством за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств.

Таким образом, сравнивая соответствующие правовые нормы о трудовых и служебных отношениях, мы приходим к выводу о том, что в большей степени эти нормы сходны, а незначительная разница заключается в нескольких указанных выше положениях и в наименовании самих отношений (трудовые или служебные).

О наемном характере служебных отношений говорит большинство ученых[3]. В обоснование приводятся следующие аргументы. Между государственным гражданским служащим и соответствующим государственным органом фактически складываются стабильные, длящиеся, повторяемые, требующие трудовой дисциплины отношения. Из этого следует вывод о том, что между государственным гражданским служащим и государственным органом по типу правоотношений складываются не административные, публично-правовые либо сложные (смешанные) служебные отношения, а трудовые отношения, характеризующиеся «трудовой сущностью» и обладающие своей спецификой[4]. Также именно на основе трудовых отношений, как бы они ни определялись, возникают взаимные права и обязанности между работником и работодателем. Трудовые отношения были и продолжают оставаться основным средством, при помощи которого трудящиеся получают доступ к правам и льготам, ассоциирующимся с занятостью в областях трудового законодательства и социального обеспечения[5].

Существенно разграничивает наем в трудовых и служебных отношениях признак работодателя, так как в трудовых отношениях им может быть любое юридическое или физическое лицо (ст. 20 ТК РФ), а в служебных отношениях — наниматель, т. е. только государство (ст. 1 Закона о ГГС).

Деятельность служащих в определенной части регулируется также трудовым законодательством (см., например, ст. 11 ТК РФ и ст. 73 Закона о ГГС). Считаем, что подтверждением правоты сторонников применения трудового законодательства к служебным отношениям в части, не урегулированной специальным законодательством, является действующая редакция ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, указывающая трудовые отношения как общее, а служебные — как частное. К правоотношениям, вытекающим из служебных отношений, которые находятся в центре внимания прокурорской деятельности, применяются нормы трудового законодательства, однако при необходимости решить спор в служебных отношениях применяется специальное законодательство.

В соответствии с ч. 4 ст. 10 Закона о системе госслужбы порядок разрешения служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. О том, что при рассмотрении споров служебное законодательство обладает приоритетом перед трудовым, следует из ст. 11 ТК РФ и ст. 73 Закона о ГГС. Последняя из-за проблем практического применения вызывает справедливые критические замечания, так как не всегда с достаточной определенностью можно судить о том, является ли отсутствие в законодательстве о гражданской службе тех или иных правил (например, об оплате работы в выходные и нерабочие праздничные дни) спецификой правового регулирования служебных отношений или же это как раз тот случай, когда к служебным отношениям должны применяться нормы трудового законодательства[6].

Обратимся к ТК РФ. Статья 11 устанавливает, что на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами (общефедеральными и региональными) о государственной гражданской службе. Считаем, что необходимо применять это правило, так как оно не содержит неточных выражений и устанавливает, что при отсутствии правила в специальном законодательстве должно применяться общее трудовое законодательство.

Ученые, изучающие служебные отношения, указывают, что существующее противоречие между положениями ст. 11 ТК РФ и ст. 73 Закона о ГГС можно устранить внесением изменений в последнюю. Тем более что суды общей юрисдикции при рассмотрении служебных споров, как правило, исходят именно из принципа, предусмотренного в ст. 11 ТК РФ[7].

Рассмотрение индивидуальных служебных споров регулирует глава 16 Закона о ГГС. Устанавливается, что индивидуальные служебные споры рассматриваются комиссией государственного органа по служебным спорам и судом (ч. 1 ст. 70 Закона о ГГС), а служебный спор рассматривается комиссией по служебным спорам в случае, если гражданский служащий самостоятельно или с участием своего представителя не урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с представителем нанимателя (ч. 7 ст. 70). Служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе, может обратиться в комиссию по служебным спорам в 3-месячный срок со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права (ч. 8 ст. 70). В случае пропуска по уважительным причинам срока для обращения в комиссию, комиссия по служебным спорам может восстановить этот срок и рассмотреть служебный спор по существу (ч. 9 ст. 70). Комиссия по служебным спорам обязана рассмотреть служебный спор в течение 10 календарных дней со дня подачи письменного заявления (ч. 10 ст. 70). Решение комиссии по служебным спорам может быть обжаловано любой из сторон в суде в 10-дневный срок со дня вручения ей копии решения комиссии (ч. 12 ст. 70 Закона о ГГС).

Служащий может обратиться в прокуратуру до обращения в комиссию по трудовым спорам либо с заявлением о несогласии с решением комиссии. Прокурор при проверке по обращению служащего оценивает законность действий представителя нанимателя, законность решения комиссии по трудовым спорам. При выявлении оснований обращения в защиту интересов служащего в суд прокурор направляет в суд соответствующее заявление. В соответствии с ч. 13 ст. 70 Закона о ГГС прокурор обращается в суд, если решение комиссии по служебным спорам не соответствует федеральным законам или иным нормативным правовым актам. Часть 1 ст. 45 ГПК РФ устанавливает полномочие прокурора на обращение в суд в защиту нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Эти полномочия прокурора обусловлены ч. 4 ст. 27 и ст. 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

При обращении прокурора в суд с исковым заявлением по спору в сфере служебных отношений необходимым является определение подведомственности и подсудности данного дела. Согласно ст. 11 ТК РФ и ст. 24 ГПК РФ дела из служебных отношений подсудны районным судам. На основании ст. 11 ТК РФ и ст. 28 ГПК РФ иск из служебных отношений предъявляется в суд по месту нахождения организации, т. е. нанимателя. Например, части 14 и 15 ст. 70 Закона о ГГС определяют подведомственность дел данной категории судам: дела о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы независимо от оснований прекращения или расторжения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы, увольнения с гражданской службы, об изменении даты освобождения от замещаемой должности гражданской службы и формулировки причины указанного освобождения, о переводе на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, об оплате за время вынужденного прогула либо о выплате разницы в денежном содержании за время исполнения должностных обязанностей по нижеоплачиваемой должности гражданской службы — по заявлению служащего; о возмещении гражданским служащим вреда, причиненного государственному органу, если иное не предусмотрено федеральными законами, — по заявлению представителя нанимателя. Непосредственно в судах рассматриваются также служебные споры о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу и письменные заявления гражданских служащих, считающих, что они подверглись дискриминации. Часть 16 ст. 70 Закона о ГГС указывает основания взыскания возмещения морального вреда, причиненного гражданскому служащему, размер возмещения определяется судом.

Часть 17 ст. 70 Закона о ГГС указывает, что сроки обращения в суд за рассмотрением служебного спора и порядок освобождения гражданских служащих от судебных расходов, порядок вынесения решений по служебным спорам, связанным с освобождением от замещаемой должности гражданской службы и увольнением с гражданской службы, переводом на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, порядок удовлетворения денежных требований гражданских служащих, исполнения решений о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы и ограничения обратного взыскания сумм, выплаченных по решению органов по рассмотрению служебных споров, устанавливаются федеральным законом. Федеральный закон, регламентирующий названные действия, не принят, поэтому в соответствии с ч. 2 ст. 70 Закона о ГГС обратимся к гражданскому процессуальному законодательству. Однако ГПК РФ вообще не упоминает об индивидуальных служебных спорах. В таком случае в соответствии со ст. 11 ТК РФ необходимо применять нормы трудового законодательства.

Наше мнение в принципе не противоречит позиции других авторов, указывающих, что особенности рассмотрения индивидуальных служебных споров в части сроков обращения в суд и т. п. должны быть установлены федеральным законом. До принятия данного закона в соответствии со ст. 73 Закона о ГГС необходимо применять статьи 392—397 ТК РФ[8].

Также для подготовки обоснованного и мотивированного заявления в суд обязательно следует определить нормы, регулирующие служебные отношения, по поводу которых возник спор: это либо нормы специального закона, либо нормы ТК РФ.

Из-за несовершенства действующего законодательства необходимо устранить существующие пробелы, что облегчит прокурору деятельность по подготовке заявлений и материалов в суд, позволит обеспечить своевременное и правильное рассмотрение дел, и выработать единообразную судебную практику по рассмотрению заявлений прокурора.

Библиография

1 См.: Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе (Теория и практика): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2005; Ершова Е.А. Правовая природа служебных отношений: вопросы теории и практики // КонсультантПлюс.

2 См.: Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Саратов, 2010; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учеб. для подготовки государственных служащих. — М., 1999. С. 26; Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 61—73.

3 См.: Чаннов С.Е. Указ. раб.; Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе (Теория и практика): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2005.

4 См.: Ершова Е.А. Указ. раб.

5 Там же.

6 См.: Ноздрачев А.Ф. О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы // КонсультантПлюс.

7 Там же.

8 См.: Минашкин А.В. Порядок рассмотрения споров, связанных с прохождением государственной службы // Юрист. 2006. № 10. С. 10—15.