Актуальные проблемы конституционного и муниципального права: неисполнение по объективным причинам отдельных полномочий органами местного самоуправления сельских поселений

 УДК 342.553 

А.А. Афанасьев,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Омской юридической академии Россия, Омск afanasiev-3a@yandex.ru

Рассматриваются проблемы осуществления местного самоуправления в сельских поселениях. Предлагаются пути совершенствования правового регулирования соответствующих общественных отношений, являющихся важной частью сельской жизни, порядок разрешения ситуаций при неисполнении по объективным причинам отдельных полномочий органами местного самоуправления сельских поселений.

Ключевые слова: полномочия, правовое регулирование, сельская жизнь, общественные отношения, государство, местное самоуправление.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления сельских поселений в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ) и федеральным законодательством обязаны взаимодействовать во многих сферах деятельности, имея в них свою специфическую компетенцию. На это указал Конституционный Cуд РФ (далее — КС РФ) в п. 3 постановления от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”» (далее — Постановление № 15-П). В современных условиях необходимость взаимодействия обусловлена еще и постановкой общегосударственной задачи — приблизить власть к народу, что во многом решается с помощью местного самоуправления. Следует согласиться с выводами Н.С. Бондаря о том, что фундаментальные права и свободы человека, определенные Конституцией РФ, реализуются в основном на уровне местного самоуправления, а значит, на этом же уровне должна обеспечиваться и защита гражданских прав [1, с. 24].

На основе анализа российского законодательства и правовой литературы можно выделить следующие основные направления взаимодействия органов местного самоуправления сельских поселений и органов государственной власти: 1) в правотворческом процессе; 2) в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с созданными в органах государственной власти структурными подразделениями, специализирующимися на оказании содействия органам местного самоуправления в реализации их полномочий и анализе их деятельности; 3) при совместной реализации федеральных, региональных и муниципальных программ развития территорий; 4) при оказании органам местного самоуправления финансовой помощи и предоставлении материальных ресурсов в целях решения вопросов местного значения; 5) при организации органами государственной власти профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, оказании методической помощи органам местного самоуправления; 6) при исполнении органами государственной власти функциональных обязанностей и принятии мер по обеспечению законности и правопорядка на территориях муниципальных образований (государственная регистрация уставов муниципальных образований; ведение реестра муниципальных образований; компенсация местному самоуправлению расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; прокурорский надзор за исполнением и соблюдением органами местного самоуправления законодательства; судебная защита прав местного самоуправления; проведение переговоров и согласительных процедур для разрешения споров и разногласий, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления, органами местного самоуправления сельских поселений и муниципального района); 7) при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; 8) при временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Используются самые разнообразные формы такого взаимодействия. В правотворческом процессе это подготовка проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, связанных, к примеру, с основами организации местного самоуправления, регулированием деятельности органов местного самоуправления в сфере земельных и жилищных отношений, градостроительства, лесопользования, культуры, физической культуры, спорта и т.д. Профильные комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации тесно взаимодействуют с муниципальными образованиями по вопросам местного самоуправления, используя в том числе парламентские слушания, организацию совещаний, научно-практических конференций и т.п. В процессе реализации законодательной инициативы органами местного самоуправления на уровне субъектов РФ, к примеру, вносятся законопроекты, изменяющие границы муниципальных образований. Также к формам взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления сельских поселений можно отнести депутатские слушания по вопросам местного самоуправления, обмен информацией, создание рабочих групп, координационных органов и консультативных советов, заключение договоров и соглашений о реализации совместных программ и мероприятий, разработку проектов модельных правовых актов и др.

На наш взгляд, в современных условиях во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления сельских поселений имеются три основные проблемы, которые требуют юридического разрешения. Во-первых, в достижении определенности по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления сельских поселений. Во-вторых, в вопросах учета специфики осуществления органами местного самоуправления сельских поселений отдельных государственных полномочий. В-третьих, в законодательном закреплении порядка разрешения ситуаций при неисполнении по объективным причинам отдельных полномочий органами местного самоуправления сельских поселений. Рассмотрим последнюю из перечисленных проблем.

Проведенные автором еще в 2006 г. социологические исследования показали, что органы местного самоуправления сельских поселений в ряде случаев по объективным причинам не могут самостоятельно решать вопросы местного значения на уровне, удовлетворяющем запросы населения. Главы сельских поселений Полтавского, Азовского немецкого национального, Тевризского, Исилькульского, Москаленского и Таврического муниципальных районов Омской области (в опросе участвовали 56 человек) к таким причинам отнесли бюджеты «выживания» и слабую собственную материальную базу муниципальных образований либо ее отсутствие вообще (к примеру, в собственности сельских поселений нет снегоуборочной техники, техники для содержания свалок общего пользования; у некоторых сельских поселений из-за отсутствия на их территориях хозяйствующих субъектов нет возможности арендовать технику и др.). Результат социологического опроса, проведенного автором в 2012 г., подтвердил, что за прошедшее время ситуация не изменилась.

Из положений Конституции РФ (ст. 1, 3, 7, 8, 12, 18, 19, 21, 132, 133) можно сделать однозначный вывод: государство является гарантом создания финансово-экономических, организационно-правовых и иных условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. На эту конституционную обязанность государства указал КС РФ в постановлении от 15.05.2006 № 5-П “По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы” на примере взаимоотношений государства и муниципальных образований в вопросе обеспечения права каждого на образование, в том числе дошкольное. В нем подтверждено, что в случае недостаточности у местного самоуправления средств для обеспечения своих расходных обязательств по предмету ведения, в частности, в сфере образования в соответствии с утвержденными стандартами, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации обязаны оказать муниципалитетам финансовую помощь. Следовательно, если на территории сельского поселения не обеспечиваются нормальные условия жизнедеятельности, то население также вправе рассчитывать на поддержку органов государственной власти в решении возникших проблем.

В настоящее время в ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее — Закон № 131) установлены три случая, когда отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации: 1) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы; 2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30%  собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований; 3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

 Практика осуществления местного самоуправления в сельских поселениях показывает, что перечень оснований для временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления сельских поселений в интересах местного населения (когда основание временной передачи носит объективный характер, не зависящий от воли органов местного самоуправления, а не характер санкции) должен быть расширен на основе федерального закона. Такая возможность имеется в соответствии с ч. 7 ст. 75 Закона № 131 и на основе позиции КС РФ при рассмотрении ряда дел [2, с. 49—56].

Пока гарантии государства в отношении сельского населения по обеспечению нормальных условий жизнедеятельности фактически носят больше декларативный характер и требуют развития в действующей системе права России. В сельских поселениях сдвиг в этом направлении связывали с Федеральной целевой программой государственной поддержки муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.12.1999 № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления». Программа рассчитывалась на период до 2014 г. и

с 2003 г. предусматривала инвестирование муниципалитетов, способное обеспечить существенное повышение уровня и качества оказания муниципальных услуг населению   К примеру, сельские поселения Омской области так и не ощутили поступления федеральных средств для решения вопросов местного значения муниципального образования. На вопрос «Знаете ли Вы конкретные положительные примеры на какой-либо сельской территории России, в том числе Вашего региона, по реализации принятых решений органами власти (государственной, местного самоуправления), которые реально улучшили жизнь сельских жителей этой территории?» 67,78% участников опроса ответили «нет», а на вопрос «Считаете ли Вы, что современная государственная социально-экономическая политика России реально улучшает жизнь граждан сельских территорий?» отрицательно ответили 71,11% опрашиваемых (в социологическом опросе принимали участие главы и депутаты представительных органов муниципальных районов, сельских и городских поселений, руководители сельскохозяйственных и коммерческих организаций, предприниматели, руководители бюджетных организаций, живущие и работающие в сельской местности Омской области, всего 90 человек, в том числе 30 глав сельских поселений). В 2009 г. Правительство РФ признало данное Постановление утратившим силу [3].

Методику расчетов оценки социально-экономического состояния территории, материальных и организационно-финансовых ресурсов местного самоуправления сельских поселений, объективно подтверждающей невозможность выполнения органами местного самоуправления сельских поселений своих функций, необходимо также установить федеральным законом. На случай возникновения подобной ситуации в сельском поселении в данном федеральном законе должен быть предусмотрен порядок временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления сельских поселений.

Учитывая систему построения местного самоуправления в Российской Федерации в ситуации, когда органы местного самоуправления сельских поселений по объективным причинам не могут самостоятельно осуществлять отдельные полномочия на уровне, удовлетворяющем запросы населения, органам государственной власти целесообразно решать эту проблему с привлечением органов местного самоуправления муниципального района, в состав которого входит сельское поселение. Поэтому в федеральном законе необходимо предусмотреть положение об обязанности органов государственной власти в установленный срок временно наделять органы власти муниципального района отдельными полномочиями, принятыми от органов исполнительной власти сельских поселений.

Одновременно на основе социальных стандартов, утвержденных федеральными законами, федеральный закон должен также предусмотреть обязанность органов государственной власти совместно с органами местного самоуправления муниципального района создать за определенный период для сельского поселения необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для развития местного самоуправления сельского поселения, способного обеспечить впоследствии самостоятельное осуществление органами местного самоуправления сельского поселения своих полномочий. Это положение вытекает из права населения сельского поселения на местное самоуправление, составляющее основу конституционного строя Российской Федерации, и положения о том, что данное право может быть ограничено только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

 Передача органам местного самоуправления муниципального района осуществления части полномочий органов местного самоуправления сельских поселений не будет противоречить ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, что подтверждено КС РФ (п. 3 постановления № 15-П). Дополнительным обоснованием такой позиции может служить положение ч. 2 ст. 15 Закона № 131, в соответствии с которым органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 11 данного Федерального закона. Особо подчеркнем, что передача осуществления полномочий должна носить временный характер.

Нормативное закрепление рассмотренных положений будет способствовать решению важнейшей государственной задачи — выводу многих сельских поселений из состояния депрессивных территорий.

Таким образом, для правового разрешения ситуации, когда органы местного самоуправления сельского поселения не могут по объективным причинам самостоятельно осуществлять отдельные полномочия, основополагающими положениями являются:

1) расчет оценки социально-экономического состояния территории, материальных и организационно-финансовых ресурсов местного самоуправления сельских поселений по единой общефедеральной методике, объективно подтверждающий невозможность выполнения органами власти сельских поселений своих функций;

2) обязанность органов государственной власти принять на себя и передать органам власти муниципального района, в состав которого входит данное сельское поселение, осуществление полномочий по отдельным вопросам местного значения сельского поселения на определенный срок, в течение которого ими совместно создаются необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для самостоятельного осуществления в дальнейшем своих полномочий органами местного самоуправления сельского поселения.

Список литературы

1. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. — М., 2004.

2. Дитятковский М.Ю. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления // Вестник Омского государственного университета. Серия «Право». 2006. № 1.

3. Постановление Правительства РФ от 22.04.2009 № 345 «О прекращении реализации Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» // СЗ РФ. 2009. № 17. Ст. 2092.