Актуальные проблемы правового обеспечения ювенальной политики в России

Л.Н. ДЕГТЯРЕВА,
преподаватель кафедры общетеоретических правовых дисциплин Центрального филиала Российской академии правосудия
 
Мы живем в интересное, сложное и ответственное время. Интересное потому, что на наших глазах происходят процессы, аналогов которым не было в истории. Сложность времени заключается в глубочайшем системном кризисе, который коснулся всех сфер российского общества. Деструктивные процессы в современной России уже превысили порог психофизиологических защитных механизмов молодого поколения. Негативные тенденции выразились в снижении уровня социальной защиты несовершеннолетних, в росте бездуховности, распаде семейных и родственных связей, падении жизненного уровня населения, в ухудшении условий содержания детей, изменении ценностных ориентаций, ослаблении воспитательных функций школы и семьи, обострении проблемы трудоустройства, в увеличении числа антиобщественных поступков и правонарушений среди детей, пьянстве, наркомании несовершеннолетних, жестокости и насилии в семье. 
 
Интенсивный рост такого рода проявлений за короткий промежуток времени связан с повышенной уязвимостью детей, что объясняется их физической, социальной незрелостью, а также зависимым, подчиненным положением по отношению к взрослым: родителям, опекунам, попечителям, воспитателям, учителям, работникам правоохранительных органов и т. д. Историческая ответственность времени определяется необходимостью эффективного воспитания, образования и социализации подрастающего поколения россиян, которое могло бы стать гарантом общественного возрождения страны в XXI веке в соответствии с национальными проектами преобразования России, провозглашенными В.В. Путиным в 2005 году.
На наш взгляд, одним из способов решения обозначенных проблем является совершенствование правовых средств защиты и охраны несовершеннолетних. Единая ювенальная политика Российской Федерации в области семьи, детства и молодежи является приоритетной составляющей государственной социально-экономической политики. В целях повышения правового обеспечения ювенальной политики государства в перспективе возможна разработка проекта закона «Об основах единой государственной ювенальной политики в Российской Федерации». Необходимость создания прочных правовых основ государственной ювенальной политики связана с общими последствиями трансформационных процессов в Российской Федерации:
1) демократизацией, ликвидацией социально-экономической, политической и правовой автаркии, декларированием реального вхождения нашей страны в международное правовое поле, вступлением в силу на территории Российской Федерации основных международных правовых актов, в том числе регулирующих положение несовершеннолетних;
2) острым всеобъемлющим кризисом, особенно больно ударившим по подрастающему поколению, ликвидировавшим многие достижения, наличествовавшие в сфере правовой и социальной защиты детей и молодежи в советскую эпоху;
3) изменением приоритетов в защите прав личности и реформированием национальной правовой системы;
4) общими демографическими последствиями, создающими новый облик молодого поколения.
В настоящее время, выполняя взятые на себя международные правовые обязательства и решая задачи обеспечения стабильного развития формирующихся социально-экономических и общественно-политических институтов, Россия пытается гарантировать подрастающему поколению выживание, защиту и обеспечение активного участия в жизни общества. Однако на пути развития этого направления государственной политики стоит много проблем.
Предусмотренные текущим российским законодательством гарантии прав детей недостаточно проработаны. Одной из важнейших причин этого является тот факт, что ныне действующие в России юридические нормы, регламентирующие правовой статус подрастающего поколения, фрагментированы, дискретны, разбросаны по значительному числу нормативных актов различных отраслей права, функционируют бессистемно. Главным принципом предметного определения ювенальной политики должно стать признание факта социализации несовершеннолетнего и тщательные учет и удовлетворение его интересов и потребностей в качестве стратегической задачи российского государства. Следовательно, для обеспечения эффективности этого направления социальной политики целесообразно принятие базовой федеральной ювенальной программы. Ключевым подходом к проблемам социальной политики государства в области несовершеннолетних должна стать комплексность, которая предполагает создание правовых основ для активного сочетания деятельности не только государственных органов защиты детства, но и различных негосударственных структур, в том числе общественных организаций.
Можно определить ряд основных целей и направлений государственной ювенальной политики. Необходимо:
· выделить и создать в качестве особой инфраструктуры в рамках общей социальной политики комплекс механизмов и процедур, которые будут обеспечивать интересы ребенка и создадут благоприятные условия для его выживания и развития;
· обеспечить реальное соблюдение прав несовершеннолетних и гарантий в сфере труда и занятости молодежи;
· поддержать деятельность молодежных и детских объединений. Представляется, что недопустимы какие-либо ограничения прав по возрасту и возложение дополнительных обязанностей иначе как в законодательном порядке.
Жизненно необходимы дальнейшие усилия по формированию постоянно действующей общедоступной системы ювенального информационного обеспечения. Эта система позволит несовершеннолетним регулярно получать сведения по важнейшим социальным и правовым аспектам: закрепленным в Конституции РФ правам человека и гражданина и механизму их реализации в сферах образования, труда, здравоохранения, семьи и т. д. Конструирование подобной системы требует создания центров ювенальной информации на федеральном и местном уровнях; совершенствования системы правового регулирования статуса несовершеннолетних, основанной на признании государством семьи в качестве наиболее приемлемой и естественной среды для проживания несовершеннолетнего; детальной разработки и реализации на практике системы гарантий в сферах учебы, занятости, досуга, которая создаст предпосылки для разрешения противоречий в сфере социально-профессионального, семейного, управленческого статуса молодежи, материального положения; особого внимания к созданию правовых основ институциональных мер в сфере образования.
Важная роль должна быть отведена комплексу мер по возрождению системы гражданского воспитания, обеспечивающей непрерывную демонстрацию образцов поведения, отношения к труду, родителям, Родине, истории. Эффективное формирование и реализация комплексной государственной ювенальной политики могут быть осуществлены только на основе создания прочного правового фундамента, системного ювенального законодательства.
Соотношение ювенального законодательства и ювенальной политики представляется следующим: обеспечение государственной политики в области регулирования статуса несовершеннолетних немыслимо без создания надежной правовой базы, в то же время полноценное развитие ювенального законодательства невозможно без комплексного социального подхода государства к проблемам несовершеннолетних.
Одной из важнейших предпосылок формирования ювенального законодательства должны стать подготовительные научно-юридические мероприятия по анализу существующих несовершенств в национальных нормативных правовых актах о несовершеннолетних. Спецификой формирующегося ювенального законодательства является то, что наряду с государством в целом, государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами основными субъектами выступают несовершеннолетние. Кроме того, изначально необходим дифференцированный подход в отношении детей в узком смысле этого слова, подростков и взрослеющей молодежи. Это неизбежно сказывается на структуре законодательных актов.
В соответствии с целями государственной ювенальной политики ювенальное законодательство должно базироваться на следующих общих началах: особой заботе и помощи ребенку со стороны общественных и государственных институтов; специальном законодательном обеспечении защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; рассмотрении несовершеннолетнего как специфического субъекта права и тщательном учете особенностей его правосубъектности; наилучшем обеспечении правовыми средствами интересов ребенка. Важнейшие основы формирования системы ювенального законодательства — это четкое определение в ходе тщательного изучения современной социальной ситуации практической необходимости и принципов системного ювенального законодательства в целом и каждого его структурного компонента в отдельности; приведение в полное соответствие с нормами международного права существующих и вновь создаваемых норм ювенального законодательства; поэтапность образования системы ювенального законодательства, которая должна выражаться в разумном сочетании правового консерватизма и инноваций в сфере отечественного законодательства; принятие структурообразующих законов, создающих ядро российского ювенального законодательства.
Таким образом, для внедрения системы ювенального законодательства необходимо:
1) активизировать работу по приведению отечественного законодательства в соответствие с международными правовыми стандартами в области защиты прав ребенка, которая должна вестись с учетом всего комплекса имеющихся международных договоров России, в той или иной степени затрагивающих проблемы регулирования статуса несовершеннолетних; также необходимо подготовить проекты федеральных законов, призванных стать комплексными и структурообразующими для формирующейся системы ювенального законодательства России, например, законы о правах и обязанностях ребенка в Российской Федерации, об основах государственной ювенальной политики в России, об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации. Эти законы должны иметь статус конституционных и устанавливать базовые принципы комплексной государственной политики в отношении детей и стать важнейшим механизмом независимого контроля над соблюдением прав ребенка в России;
2) принять структурообразующие законы как рамочные для создающейся системы детского законодательства, которые предполагают следующие основные цели:
а) нормативно определить специфику правового положения детей в России, принимая во внимание социальные, психофизические и иные особенности несовершеннолетних;
б) сформулировать основы политики государства в отношении несовершеннолетних при тщательном учете специфики правового положения детей, исходя из принципа всемерной защиты прав ребенка, а также в соответствии с общепринятыми стандартами международного права, государственной идеологией, стратегией национального развития и безопасности;
в) закрепить фундамент функционирования института независимого контроля над обеспечением защиты прав ребенка в Российской Федерации.
Основными задачами, стоящими перед структурообразующими законами, являются четкое принципиальное определение специфики правосубъектности несовершеннолетних и раскрытие черт их правового статуса в Российской Федерации; закрепление ювенальной политики как одного из важнейших направлений государственной деятельности; создание ориентиров формирования правового поля в интересах ювенальной политики, поля, с которым законодатели будут вынуждены считаться в своей законотворческой деятельности и в других отраслях права; создание первоначальной основы для дальнейшей систематизации норм, регулирующих отношения с участием несовершеннолетних;
3) разработать и представить ключевые федеральные законы, регулирующие отдельные особо важные проблемы защиты прав и интересов детей. Эти законы должны закреплять основные направления государственной политики в отношении несовершеннолетних и нормативно обеспечивать функционирование соответствующих государственных механизмов;
4) упорядочить и совершенствовать федеральное отраслевое законодательство в части, касающейся прав и законных интересов детей. Эта работа должна строиться на принципах международного права, структурообразующих и специальных законов о несовершеннолетних в Российской Федерации.
Комплекс первоочередных работ по упорядочению норм действующего законодательства, регулирующих правовой статус ребенка в Российской Федерации, мы предлагаем реализовывать по следующим основным направлениям.
1. Совершенствование семейного законодательства.
СК РФ в значительной степени отражает нормы Конвенции ООН о правах ребенка от 20.11.1989, однако существует ряд пробелов в законодательном регулировании правового статуса детей и на федеральном, и на региональном уровне: проблема реализации прав, предоставленных ребенку СК РФ (на общение с родителями и другими родственниками, выражать свое мнение при решении любого вопроса, затрагивающего интересы ребенка, на защиту и др.); злоупотребления при рассмотрении споров о детях; недостатки правового регулирования деятельности государственных и муниципальных органов по защите прав ребенка. В связи с этим необходимо изменить и дополнить СК РФ и региональные нормативные правовые акты, относящиеся к семейному законодательству, и соотнести нормы СК РФ с положениями других отраслевых законодательств (гражданского, гражданско-процессуального, жилищного, административного, уголовного и др.).
2. Совершенствование законодательства в сфере реализации и защиты права ребенка на образование.
Целесообразно привести Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» в соответствие с Конституцией РФ; реализовать предусмотренную Конституцией РФ обязанность обеспечивать получение детьми основного общего образования; разработать нормативный правовой акт, устанавливающий реализацию права на образование несовершеннолетних, нуждающихся в социальной помощи; упорядочить нормы образовательного законодательства федерального и регионального уровней.
3. Совершенствование гражданского законодательства.
Действующий ГК РФ относится к числу тех отечественных нормативных правовых актов, которые в наибольшей степени отвечают задачам современного регулирования правового статуса ребенка, однако следует внести в него следующее изменение: поскольку несовершеннолетний, достигший возраста 16 лет, вправе самостоятельно осуществлять родительские права и обязанности, необходимо признать гражданина, достигшего 16 лет, родившего ребенка или признанного родителем, полностью дееспособным (в порядке и на условиях эмансипации).
4. Совершенствование гражданско-процессуального законодательства.
Работа по совершенствованию гражданско-процессуального законодательства ведется по следующим направлениям: приводятся в соответствие нормы ГПК РФ и ГК РФ в части, касающейся возраста наступления гражданско-процессуальной дееспособности; устанавливается более эффективная система защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в случае их самостоятельного участия в гражданском судопроизводстве; расширяется круг возможностей судебной защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; рассматриваются варианты внесения в ГПК РФ норм, касающихся судебной процедуры признания несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипированным) в порядке особого производства.
5. Совершенствование административного законодательства.
Административное законодательство Российской Федерации практически не содержит норм, касающихся именно несовершеннолетних. Формирование комплекса административно-правовых норм об ответственности несовершеннолетних должно осуществляться с обязательным учетом не только характера проступка и степени вины, но и особенностей подростковой личности, ее социально-психологической характеристики, а также домашних условий и состояния здоровья несовершеннолетнего. Совершенствование административного законодательства необходимо осуществлять по следующим направлениям:
1) выделить нормы об административной ответственности несовершеннолетних в отдельную главу АПК РФ, в которую необходимо включить понятие административной ответственности несовершеннолетних; виды административных наказаний, применяемых к несовершеннолетним, и порядок их применения; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность несовершеннолетних;
2) закрепить возможности освобождения от административной ответственности из-за отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством;
3) разработать меры воздействия принудительно-воспитательного характера к несовершеннолетним за административное правонарушение;
4) определить порядок обжалования незаконных постановлений по делам несовершеннолетних.
6. Совершенствование уголовного законодательства.
В 1996 году в России был принят УК РФ, в который впервые была включена соответствующая глава о преступлениях против несовершеннолетних. Несовершеннолетним гарантируется уголовно-правовая охрана от преступлений, связанных с посягательствами на их нормальное воспитание, здоровье, материальное обеспечение, право на воспитание в собственной семье, защита от жестокого обращения со стороны взрослых. Но тем не менее и в данной сфере необходима серьезная работа по совершенствованию законодательства с целью его дальнейшей гуманизации и приведения в соответствие с международными правовыми стандартами. Деятельность в этой области ведется по следующим направлениям: вырабатывается более четкая формулировка общих условий уголовной ответственности (с учетом уровня психического развития, позволяющего несовершеннолетнему сознательно руководить своим поведением, достижения психосоциальной зрелости); устанавливается повышенная ответственность за преступные посягательства в отношении несовершеннолетнего; расширяется круг возможностей использования уголовно-правового института деятельного раскаяния в отношении несовершеннолетних, совершивших преступление; повышается уровень защиты права рождающегося и новорожденного на выживание; учащаются случаи использования для перевоспитания несовершеннолетних мер, не связанных с лишением свободы (путем помещения их в специальные закрытые воспитательные учреждения с последующим амбулаторным принудительным наблюдением у психиатра-нарколога при совершении преступления, связанного с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ); регламентируется уголовная ответственность за общественно опасные формы причастности к суицидальным актам детей (криминализация пособничества и склонения к самоубийству); усиливается уголовная ответственность за сексуальные посягательства на детей и уголовно-правовая охрана ребенка от негативного воздействия взрослых, связанного с вовлечением его в криминальные отношения, и т. д.
7. Совершенствование уголовно-исполнительного законодательства.
В качестве приоритетного направления выделяется разработка и включение в УИК РФ специальной главы, касающейся исполнения уголовного наказания в отношении несовершеннолетних. Необходимо расширять возможности применения ареста в качестве меры наказания путем установления места его отбывания; гуманизировать порядок и условия отбывания наказания несовершеннолетними.
Указанные основные аспекты формирования системы ювенального (детского) законодательства в России будут способствовать упорядочению нормотворческой деятельности в области защиты прав ребенка и регулирования правового статуса несовершеннолетнего в Российской Федерации.
Мы привыкли рассматривать молодое поколение лишь как объект воспитания, образования, социализации, забывая, что молодежь — это и субъект общественного воспроизводства. От свойств и качеств представителей молодого поколения зависит в перспективе экономическое развитие страны и ее регионов или социальная деградация социума. Вот почему жизненно важной является сильная, научно обоснованная политика в отношении подрастающего поколения, целенаправленное формирование у него необходимых свойств и качеств для эффективного труда в третьем тысячелетии.