Актуальные проблемы развития муниципальной власти в Москве

А.В. КРЫЛОВ,

аспирант кафедры международного права МосГУ

Эффективное решение вопросов местного значения возможно лишь в том случае, когда имеются определенные правовые условия, выраженные в нормативных актах. Эти акты регулируют общественные отношения, возникающие в процессе местного самоуправления, содержат конституционно-правовые и муниципально-правовые нормы и составляют правовую основу местного самоуправления[1].

Основное практическое назначение местного самоуправления заключается в возможности его автономного функционирования, без помощи и опеки государства, получении им через свои источники дополнительного потенциала, который позволяет населению обеспечить для себя некоторый минимум жизненных благ даже в условиях острого кризиса или паралича системы государственной власти[2]. Однако данный тезис, верный теоретически, при всей его привлекательности практически неприменим даже в странах с давней историей функционирования и развития местного самоуправления, не говоря уже о текущем состоянии публичной власти в Российской Федерации и городе Москве в частности.

Московская муниципальная власть имеет ряд проблем, которые необходимо незамедлительно решать. Одной из главных является отсутствие механизма ответственности депутатов муниципального собрания непосредственно перед населением муниципального образования за свою выполненную или невыполненную работу. Фактически на местах остается заметной пропасть между органами местного самоуправления и населением, которое зачастую не знает, какими полномочиями наделены и где территориально расположены органы муниципальной власти. Сложившуюся ситуацию могло бы изменить приравнивание количества депутатов количеству избирательных округов в муниципальном образовании, т. е. когда выборы депутатов муниципального собрания будут проводиться по одномандатным округам. Представляется, что кандидат в депутаты, занявший на выборах второе место по количеству голосов, должен становиться претендентом в депутаты, право которого на исполнение обязанностей депутата признает собрание депутатов муниципального образования в случае неисполнения изначально избранным депутатом муниципального собрания города Москвы своих обязанностей по тем или иным причинам. Формирование списков кандидатов из числа жителей муниципального образования или работников предприятий и учреждений, находящихся на территории данного образования, может значительно приблизить местное самоуправление к населению как к субъекту и одновременно объекту управления. Если депутат будет жить или местонахождение его основной работы будет расположено в избирательном округе, по которому он был избран в муниципальное собрание, то он будет в полной мере владеть местными вопросами, а избиратели, в свою очередь, будут знать конкретное лицо, представляющее их интересы на муниципальном уровне.

Значительное число вопросов, которые должны если не решаться, то по крайней мере согласовываться с муниципальной властью, рассматривается полностью на городском уровне, т. е. на уровне субъекта Российской Федерации. Ярчайший тому пример — вопросы согласования строительства и комплексной реконструкции жилых и нежилых строений. Происходящий в этой сфере правовой беспредел давно перестал быть сенсацией, и никто сейчас не удивится, услышав, что процедура согласования строительства сегодня замкнута на городском и окружном уровнях, а местные органы власти в ней не задействованы. Подавляющее большинство полномочий, которыми наделено муниципальное собрание, являются организационными по отношению к муниципальному образованию. Сегодня они носят формально-правовой характер, поскольку, например, такие полномочия, закрепленные за муниципальным собранием, как утверждение бюджета муниципального образования и отчета о его исполнении, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении или установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, фактически никак не отражаются на жизни и благосостоянии населения муниципального образования вследствие того, что львиная доля средств в муниципальный бюджет поступает из бюджета регионального, а планы и программы развития муниципального образования составляются исходя из уже имеющихся городских комплексных и целевых программ.

Требует радикального пересмотра концепция социальной помощи беднейшим горожанам — за счет перехода к сугубо адресной поддержке нуждающихся и активизации негосударственных организаций, формирования широкого контингента социальных работников в структуре занятости, вместе с переобучением специалистов, квалификация которых утратила актуальность для работы в социальной сфере.

С учетом требований Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления столичные законодатели в п. 3 ст. 1 Закона города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (в ред. от 14.05.2003; далее — Закон) предусмотрели условия, которые необходимо учитывать при создании местного самоуправления: создание муниципальных образований, установление их территорий и наименований осуществляются законом города Москвы по представлению мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально-экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий. Всем указанным требованиям рассматриваемой статьи Закона соответствует территория, к примеру, бывшего Перовского района, где транспортные коммуникации создавались для жителей района в целом и связывали жилые микрорайоны с промышленными объектами и станциями метро, действовала единая инженерная инфраструктура. Историческим центром района являлась территория бывшего подмосковного города Перово, непосредственно к которому примыкали деревни Новотетерки, Ивановское, бывшая усадьба генерала Торлецкого, дачный поселок Новогиреево и др.[3]Большое значение для территориальной целостности района имела промышленная зона, которая способствовала его социально-экономическому развитию. Граница района проходила вдоль линий железных дорог или крупных шоссейных магистралей. В связи с этим можно уверенно утверждать, что до 1991 года имело место четкое территориальное, а также функциональное (инфраструктурное) разграничение района с учетом исторических и иных традиций, особенностей и характеристик соответствующей территории. Следует отметить, что рассмотренный район чем-либо особенным не выделялся в ряду остальных столичных районов. Данный пример показывает, что по социально-экономическим обстоятельствам целесообразно вернуться к прежнему районированию города Москвы.

Подлинной муниципальной власти как третьего звена публично-властной системы в городе до сих пор нет и не будет до тех пор, пока не будут выполнены следующие необходимые действия для ее возникновения:

· создание материальной базы, муниципальной собственности, жилого и нежилого фонда, муниципальных предприятий;

· восстановление внутригородских районов в прежних границах[4] и создание на их территориях муниципальных образований;

· разработка генерального плана каждого муниципального образования с уведомлением жителей о перспективах развития.

Депутаты представительного органа муниципальной власти также должны иметь возможность организовывать свою работу с учетом генерального плана. В нем следует предусмотреть перспективы строительства и благоустройства жилья, школ, медицинских, детских дошкольных учреждений, метро и наземной транспортной системы, сети предприятий бытового обслуживания и торговли, а также иных учреждений, необходимых для нормальной жизнедеятельности населения.

Это длительный, но неизбежный процесс для становления полноценной муниципальной власти в Москве. Сложившаяся на сегодня ситуация в столице никак не может считаться местным самоуправлением, поскольку не соответствует требованиям ни Конституции РФ, ни Закона. Достаточно указать на ст. 8 «Предметы ведения муниципального образования» Закона, а также на приложение № 2 к постановлению Правительства Москвы от 03.12.2002 № 981-ПП «Об образовании территориальных органов исполнительной власти города Москвы — управ районов» (в ред. от 23.05.2006), чтобы увидеть, что аналогичные вопросы в одном документе отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а в другом — к органам государственной власти на местах.

Представляется, что это происходит из-за того, что по законодательству органы местного самоуправления должны выполнять такие функции, которые они в настоящее время фактически выполнить не могут, прежде всего по причине отсутствия необходимых для этого финансовых и материальных средств.

В уставах московских муниципальных образований указаны все предметы ведения, перечисленные в ст. 8 Закона.

Однако в настоящее время на практике органы местного самоуправления занимаются работой с детьми, ограничиваясь следующими вопросами:

· принятие решений о разрешении вступления в брак лицам, достигшим возраста 16 лет, в порядке, установленном семейным законодательством Российской Федерации;

· организация и осуществление опеки и попечительства;

· принятие решений по охране имущественных и неимущественных прав и интересов несовершеннолетних в соответствии с федеральным законодательством;

· образование и обеспечение деятельности Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Главной задачей депутатов представительного органа муниципального образования как представителей интересов местного сообщества является забота о жителях района. Прежде всего необходимо развивать экономику, промышленное производство, организовывать подготовку специалистов в профессиональных учреждениях, чтобы обеспечить трудоустройство.

После того как будут объединены районы, созданы материальные условия для самостоятельного функционирования и дальнейшего развития муниципального образования, необходимо будет передать в ведение муниципальных властей дирекцию по эксплуатации зданий вместе с прочими обслуживающими ЖКХ и территорию муниципального района структурами, а также поликлиники, школы и детские сады, муниципальную милицию, торговую сеть, объекты культуры и спорта с целью создания материальной базы местного самоуправления. С созданием полноценного местного самоуправления в районах вся ответственность за состояние дворов, подъездов, зданий и за решение жизненно важных вопросов управления структурами района ляжет на местные органы власти.

Подводя итог, можно заключить, что создание системы местного самоуправления в Москве осуществлялось с непозволительной поспешностью. Необходимо устранить допущенные ошибки и пробелы в законодательстве, нерациональные формы взаимодействия между региональной и муниципальной властью и стремиться обеспечить полное функционирование местного самоуправления в столице Российской Федерации.

Библиография

1 См.: Белоусова Е.В. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. — СПб., 2004. С. 24.

2 См.: Уваров А.А. О некоторых критериях эффективности местного самоуправления // Правоведение. 1999. № 2. С. 130.

3 См.: Восточный округ Москвы: Историко-культурное наследие / Сост. А.В. Бугров. — М., 1999. С. 304—314, 348; Москва. Городское управление. 300 лет истории управления городом: Справ. — М., 1997. С. 298—299.

4 В 1991 году в Москве насчитывалось 33 административных района. По сравнению с имеющимися сегодня 125 районами разница весьма существенная. — Примеч. авт.