Актуальные проблемы резервирования и изъятия земельных участков для муниципальных нужд

УДК 347.9 

Страницы в журнале: 56-60

А.А. САВЧЕНКО,

аспирант кафедры конституционного и административного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Волгоградский филиал)  volzhanin34@yandex.ru

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве одного из вопросов местного значения муниципальных образований предусмотрены полномочия по резервированию и изъятию земельных участков для муниципальных нужд. В данной статье рассмотрены наиболее актуальные проблемы реализации указанных полномочий.

Ключевые слова: резервирование земель, изъятие земельных участков, органы местного самоуправления, муниципальные нужды.

Actual Problems of Land Reserving and Exemption for Municipal Needs

Savchenko А.

Federal Law of 06.10.2003 № 131-FZ «On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation» provides redundancy and seizure of land for municipal purposes as a matter of local  municipalities the authority. In this article the most actual problems of realization of the specified powers are considered.

Keywords: land reserving, exemption of land lots, local self-government, municipal needs.

В условиях рыночной экономики земельные ресурсы выступают ключевым фактором социально-экономической эволюции как Российской Федерации в целом, так и муниципальных образований в частности. В связи с этим более эффективное использование земель могло бы существенно повысить уровень экономического и, как следствие, социального развития муниципалитетов, тем самым существенно повысив общий уровень жизни местного населения. В то же время нельзя забывать, что земля является ограниченным ресурсом для муниципального образования и ограничены эти ресурсы территорией муниципального образования.

В последние годы было проанонсировано множество государственных проектов, для использования которых требуется большое количество земель, зачастую находящихся не только в публичной собственности. На ближайшее время в бюджеты различных уровней заложено финансирование крупных инфраструктурных проектов: строительство автомагистралей, объектов энергетики, связи, а также объектов, необходимых для проведения крупнейших международных мероприятий (к примеру, строительство космодрома «Восточный» в Амурской области, проведение XXII зимних Олимпийских игр и XI зимних Паралимпийских игр 2014 года в г. Сочи)[1].

При реализации указанных проектов государство, в лице специализированных органов и организаций, зачастую сталкивается с двумя проблемами: дефицита земельных участков, подходящих для реализации поставленных задач, и многообразия видов прав на землю, где предполагается строительство. Одним из эффективных механизмов обеспечения управления земельными ресурсами выступает резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.

Несмотря на то что правовой режим резервирования земельных участков прописан в законодательстве слабее процесса изъятия для государственных и муниципальных нужд, резервирование используется гораздо чаще для удовлетворения различных публичных интересов, в том числе и при осуществлении градостроительной деятельности в различных муниципальных образованиях Российской Федерации.

На основании ст. 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года (далее — ЗК РФ) резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в следующих случаях:

1) при необходимости изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд в исключительных случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ;

2) в случаях, связанных с необходимостью размещения объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории — исключительно земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам.

Р.Г. Аракельян, рассматривая вопросы классификации резервирования земель в качестве особого вида земельно-планировочных мероприятий, выделяет долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные или местные нужды (например, при планировании создания крупных промышленных предприятий, аэропортов, новых населенных пунктов, при проектировании развития открытой и подземной добычи полезных ископаемых и т. п.)[2].

Однако нам представляется, что основания резервирования, предусмотренные ЗК РФ, охватывают как краткосрочное, так и долгосрочное резервирование в зависимости от конкретных целей резервирования земельных участков, отраженных в решении о резервировании и планировочной документации субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Выделять долгосрочное резервирование в качестве самостоятельного вида резервирования нецелесообразно, так как генеральный план сам по себе является документом, принимаемым на долгосрочную перспективу. Так, в настоящее время генеральные планы утверждаются на срок не менее чем 20 лет, а также в них может быть предусмотрен перспективный срок реализации до 30—40 лет[3].

В современной юридической литературе активно обсуждается проблема терминологического определения муниципальных нужд как основания для резервирования и изъятия земель, причем в данном обсуждении можно выделить два направления: первое связано с необходимостью замены в законодательстве термина «государственные и муниципальные нужды» дефиницией «общественные нужды и цели»; второе — законодательного введения понятия «градостроительные нужды».

Сторонником введения понятия «общественные нужды» применительно к изъятию земельных участков является Т.В. Дамбиева, которая утверждает, что ставить знак равенства между государственными и муниципальными нуждами и общественными нуждами нельзя[4]. В правовом государстве возможно совпадение содержания этих понятий, но нельзя исключать вероятность злоупотребления правом со стороны государства, так как интересы общества могут идти вразрез с интересами ап-парата государственной власти[5]. Данная точка зрения отстаивается также И.С. Илюхиным[6].

Однако с подобным подходом не согласны А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков и М.С. Сотникова, которые выделяют две причины невозможности замены вышеобозначенных терминов. Во-первых, от того, что термин «государственные и муниципальные нужды» будет заменен в законе на термин «общественные нужды и цели», никаких препятствий для нарушения прав и свобод граждан недобросовестными чиновниками не возникнет. Во-вторых, расширение перечня оснований принудительного прекращения права частной собственности на земельные участки способно причинить на практике существенный вред охраняемым законом правам частных собственников[7].

На наш взгляд, в предложении законодательного введения термина «общественные нужды» (но не замены терминологии) есть рациональное зерно применительно именно к местному самоуправлению. Как известно, согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления действуют, исходя из интересов населения. В настоящее время населению муниципальных образований предоставлено право реализации различных форм осуществления местного самоуправления, посредством которых оно может выступать инициатором решения конкретных социальных, экономических или каких-либо иных проблем своего муниципального образования. К примеру, территориальное общественное самоуправление, реализуя свои полномочия, вправе выразить инициативу сооружения спортивного, лечебно-оздоровительного или иного социального объекта либо выразить мнение населения по вопросу, отвечает ли признакам «общеполезности» принятое решение о резервировании или изъятии земель. Закрепление «общественных нужд» как института, наиболее близкого к населению, проработка на законодательном уровне его содержания, во-первых, будут являться значительным шагом на пути решения проблемы столкновения публичных и частных интересов (так как проблема резервирования и изъятия земельных участков неизбежно приводит к подобному столкновению), и, во-вторых, это будет способствовать демократизации процедуры резервирования и изъятия земельных участков, проблемам которой в настоящее время уделяется большое внимание в науке.

Научного обсуждения требует и предложение ряда ученых о введении термина «градостроительные нужды».  По словам В.П. Камышанского, остается не ясным, может ли быть отнесена к числу муниципальных нужд реконструкция поселения1. В.П. Камышанский приводит в пример краевую целевую программу «Краснодару — столичный облик»,  принятую 16 февраля 2006 года Законодательным собранием Краснодарского края, содержанием которой явилась, в частности, реконструкция 210 кварталов центральной части города Краснодара. На наш взгляд, применяя системный анализ содержания ст. 49 и 70.[8] ЗК РФ, можно сделать вывод об отсутствии необходимости особого отражения градостроительных нужд, так как в ст. 49 ЗК РФ предусмотрены, в частности, иные обстоятельства в установленных федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации случаях. Таким образом, реализация органами государственной власти или местного самоуправления градостроительных полномочий, в том числе реконструкция поселения, предусмотренная генеральным планом муниципального образования, является законным основанием для резервирования земель и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

ЗК РФ и Градостроительный кодекс Российской Федерации 2004 года (далее — ГСК РФ) предусматривают еще одну, на наш взгляд важную, гарантию от необоснованного ограничения прав субъектов земельных отношений при резервировании земель.

Так, ч. 4 ст. 9 ГСК РФ запрещает принимать решение о резервировании земель, изъятии земель, переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования (за исключением особо оговоренных законом случаев). Положения указанной нормы направлены на недопущение злоупотреблений со стороны органов, наделенных властными полномочиями, при принятии решений, которые могут нарушить права владельцев конкретных земельных участков. В соответствии с ГСК РФ принятие документов территориального планирования осуществляется путем реализации процедур, обеспечивающих учет мнения населения и пресечение возможных конфликтных ситуаций.

Министерством регионального развития Российской Федерации в связи с предполагаемым вступлением в силу запрета на принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель и изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования было издано письмо, в котором Минрегион России убедительно просит принять необходимые меры по завершению подготовки документов территориального планирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 1 января 2013 года[9]. Однако указанный срок был продлен для городских поселений — до 31 марта 2013 года, для сельских поселений — до 31 декабря 2013 года.

Причина проста: в местных бюджетах зачастую просто отсутствуют средства, достаточные для реализации дорогостоящей процедуры подготовки документов территориального планирования. Выходом здесь может быть только дополнительное финансирование таких расходов из средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации. Именно так поступили органы государственной власти Ростовской области, выделив в период с 2007 по 2011 гг. из областного бюджета денежные средства на разработку генеральных планов и правил землепользования и застройки муниципальных образований в объеме 802,7 млн руб.[10]

На наш взгляд, в отношении городских (и особенно сельских) поселений необходимо на федеральном уровне разработать механизм организации помощи органам местного самоуправления в разработке градостроительной документации. Проблема отсутствия документов территориального планирования поселений характерна для большей части данного вида муниципальных образований, но она требует скорейшего решения. Роль документов территориального планирования чрезвычайно высока. Без официально утвержденных документов территориального планирования развитие поселения будет нестабильным, процесс застройки — неконтролируемым, и в конечном счете реализация программ перспективного развития поселений может оказаться под угрозой срыва.

Полагаем, эта проблема может быть решена путем оказания финансовой помощи муниципальным образованиям посредством предоставления бюджетного кредита (ст. 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации 1998 года) либо выделения целевых межбюджетных трансфертов.

Однако может сложиться ситуация, когда принимаются акты о резервировании земель, а документ территориального планирования утверждается позднее. В такой ситуации, как пишет Г.Л. Землякова, документ территориального планирования будет иметь приоритет перед ранее принятым актом о резервировании земель, и такой акт должен быть приведен в соответствие с документом территориального планирования[11].

В связи с этим возникает вопрос: законно ли основание для резервирования и изъятия земли в условиях фактической замены документов территориального планирования соответствующей инвестиционной программой. Существует мнение, что наличие программы — довольно условное основание для отказа в выкупе земли. «Любое решение местных властей можно обжаловать. И если суд сочтет основания для отказа недостаточно вескими…, он примет решение в пользу фирмы. Даже в том случае, если на «вашей» земле планируют построить жилой дом или торговый комплекс, это еще не означает, что в суде вы проиграете»[12].

Действительно, к настоящему времени данная позиция подтверждена соответствующей судебной практикой. Примером является постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2010 № 09АП-19718/2010 по делу № А40-56113/09-72-404, которым, в частности, подтверждено, что Закон города Москвы от 25.06.2008 № 29 «О городской адресной программе развития застроенной территории квартала № 804 “Камушки” Пресненского района г. Москвы на 2008-2009 годы» не может являться основанием для резервирования земель (т. е. фактически приравниваться к документам территориального планирования).

Что касается изъятия земельных участков для муниципальных нужд, то стоит отметить: как и в случае с резервированием земель, в законодательстве отсутствует легальное определение данного правового института. В настоящее время условия и порядок изъятия земельных участков для муниципальных нужд (в том числе путем выкупа) предусмотрены по основаниям, установленным ст. 49 ЗК РФ, в исключительных случаях, связанных с исполнением международных обязательств Российской Федерации; с размещением определенных объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; с иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, — в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.

При этом, как отмечает Д.С. Кузнецов, не может быть произведено изъятие земельного участка для муниципальных нужд, связанное с выполнением международных обязательств Российской Федерации. В соответствии со ст. 14-16 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления правомочны изъять земельные участки для размещения объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения муниципального значения либо для строительства муниципальных дорог, так как эти вопросы имеют местное значение[13].

Выше мы упоминали, что решение о резервировании земель или изъятии земельного участка для муниципальных нужд должно соответствовать документам территориального планирования, которые принимаются в соответствии с ГСК РФ. В противном случае будет считаться, что орган местного самоуправления не доказал отсутствие иных вариантов размещения объекта местного значения.

Анализ судебной практики показывает: при подаче физическими или юридическими лицами заявлений об оспаривании решений об изъятии земельных участков для публичных нужд на том основании, что орган местного самоуправления не доказал отсутствие иных вариантов размещения объекта местного значения, в большинстве случаев суды отказывают в удовлетворении таких заявлений при условии соблюдения органами местного самоуправления процедуры, установленной законом. Однако есть и иная практика. Так, постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.08.2005 по делу № А58-5774/04-Ф02-3965/05-С1 было признано недействительным распоряжение мэра г. Якутска об изъятии земельного участка со следующей мотивировкой: «Мэрией не доказано, что выкуп земельного участка с целью строительства детской площадки является исключительным случаем, предусмотренным ЗК РФ».

Некоторые исследователи также обращают внимание на необходимость в целях защиты прав и интересов физических и юридических лиц в каждом индивидуальном случае проверять компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления, производящих изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а также иных лиц, действующих по их специальному поручению и от их имени. Дело в том, что орган местного самоуправления, обладая правом на принятие решения об изъятии земельных участков, а также правом на обращение в суд с иском о принудительном изъятии земельного участка, одновременно обременен обязанностью, в частности, соблюдать установленный законом порядок изъятия земельных участков для муниципальных нужд. Данное положение представляется нам чрезвычайно важным, так как органы местного самоуправления должны осознавать, что, хотя они и наделены соответствующими властными полномочиями, в то же время обязаны наравне с другими участниками правоотношений соблюдать установленную законом процедуру.

Таким образом, можно выделить следующие направления совершенствования правового института резервирования и изъятия для муниципальных нужд:

— законодательное введение термина «общественные нужды» применительно к местному самоуправлению как основания для резервирования и изъятия земельных участков;

— скорейшее завершение разработки документов территориального планирования муниципальных образований (в особенности городских и сельских поселений) в целях устранения соответствующих проблем правоприменения.

Библиография

1 См.: Анисимов А.П. Земельное право России: краткий курс лекций / под ред. А.П. Анисимова. 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2012. C. 43.

2 См.: Аракельян Р.Г. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности: гражданско-правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. — Краснодар, 2007. C. 36.

3 См. там же.

4 См.: Дамбиева Т.В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Адвокат. 2006. № 10. С. 108.

5 Приказ Минрегиона РФ от 26.05.2011 № 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов» // Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации. 2011. № 7.

6  См.: Илюхин И.С. Защита прав граждан при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2011. С. 108.

7 См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики. — М., 2010. С. 156.

8 См.: Камышанский В.П. Резервирование земель поселений для муниципальных нужд при осуществлении градостроительной деятельности // Жилищное право. 2006.

9 Письмо Минрегиона России от 26.06.2012 № 15762-АВ/02 «О принятии мер по завершению подготовки документов территориального планирования» // Ценообразование и сметное нормирование в строительстве. 2012. Октябрь. № 10.

10 Доклад на заседании Правительства Ростовской области 23 января 2013 года «О разработанных схемах территориального планирования муниципальных районов и генеральных планах городских округов, городских и сельских поселений Ростовской области».  URL: http://rostovnadonu.bezformata.ru/listnews/territorialnogo-planirovaniya/9075493/

11 См.: Землякова Г.Л. Правовые проблемы резервирования земель для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации // Аграрное и земельное право. 2009. № 12. С. 45.

12 Анисимов А.П. Земельное право России... С. 127—128.

13 См.: Кузнецов Д.С. Отдельные вопросы по изъятию земельных участков для муниципальных нужд // Сибирский юридический вестник. 2010. № 2 (49). С. 37.