Анализ законодательной функции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Северо-Кавказского и Южного федеральных округов)

УДК 342.5И57 

Страницы в журнале: 62-65

К.С. ИНАЛКАЕВА,

соискатель кафедры конституционного и  муниципального права Дагестанского государственного университета

Анализируется законодательная функция законодательных (представительных) органов государственной власти в различных сферах общественной жизни субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского и Южного федеральных округов.

Ключевые слова: конституция, устав, парламент, функция, полномочия, статус.

Analysis of the legislative function legislative (representative) bodies of the subjects of the Russian Federation (for example, the North Caucasus and Southern Federal Districts)

K. Inalkaeva.

The article examines one of function legislative bodies state power of Russian Federation’s regions, formed  of North-Caucasus and South federal regions in realizing legislative power in different areas of public life.

Keywords: constitution, rules, parliament, function, power, status.

Под функциями регионального парламента понимается направление, предмет деятельности данного государственного органа, в которых проявляются его сущность и социальное назначение.

По нашему мнению, можно выделить семь основных функций региональных парламентов, а именно: законодательная,  представительская, контрольная, учредительная, по участию в формировании государственного аппарата, по взаимодействию с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления, внутриорганизационная.

Функцией парламентов, отличающей их от всех других органов государственной власти, является осуществление законодательных полномочий. По своему значению эта функция наиболее важна и объемна, что предопределило название региональных законодательных органов. Законодательная функция означает, что только законодательный орган имеет исключительное право принимать законы, т. е. правовые акты, обладающие высшей юридической силой на территории субъекта Российской Федерации.

Обобщенная модель законодательных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) и Южного федерального округа ( ЮФО), полученная в результате суммирования указанных полномочий, закрепленных в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ), в конституциях (уставах) и законах субъектов СКФО и ЮФО, может быть представлена следующим образом:

— принятие конституции (устава) субъекта СКФО (ЮФО), а также поправок к ним;

— толкование конституции (устава) и законов субъекта СКФО (ЮФО) (Конституционный закон Чеченской Республики от 24.05.2006 № 2-РКЗ «О Конституционном суде Чеченской Республики»);

— утверждение символики субъекта СКФО (ЮФО) (законы Чеченской Республики от 03.06.2008 № 23-РЗ «О Государственном гербе Чеченской Республики», от 03.06.2008 № 24-РЗ «О Государственном флаге Чеченской Республики, от 28.07.2010 № 30-РЗ «О Государственном гимне Чеченской Республики»);

— установление порядка проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта СКФО (ЮФО) (Закон Краснодарского края от 28.06.1995 № 10-КЗ «О  Законодательном Собрании Краснодарского края»);

— установление статуса, порядка формирования, деятельности и назначения членов избирательной комиссии субъекта СКФО (ЮФО) (Закон Астраханской области от 04.09.2007 № 50/2007-ОЗ «О территориальных избирательных комиссиях Астраханской области»);

— установление порядка назначения и проведения референдума субъекта СКФО (ЮФО) (Областной закон Ростовской области от 19.05.2006 № 482-ЗС «Об областном референдуме»);

— установление порядка назначения высшего должностного лица субъекта СКФО (ЮФО) (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) (конституции Кабардино-Балкарской и Чеченской республик);

— установление статуса, полномочий, порядка назначения на должность и освобождения от должности, а также порядка деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации (Закон Республики Дагестан от 17.03.2006 № 11 «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Дагестан»);

— установление общего порядка осуществления социальной защиты населения, поддержки семей, развития здравоохранения, образования (Закон Республики Северная Осетия—Алания от 22.12.2005 № 73-РЗ  «О социальном обслуживании населения в Республике Северная Осетия—Алания», законы Чеченской Республики от 25.07.2006 № 26-РЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов в Чеченской Республике», от 19.04.2007 № 15-РЗ «О мерах социальной поддержки малоимущих слоев населения»);

— установление в пределах ведения субъекта Российской Федерации порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта СКФО (ЮФО), порядка деятельности этих органов (законы Республики Дагестан от 06.06.2009 № 50  «О муниципальных выборах в  Республике Дагестан», от 29.12.2004 № 3 «О местном самоуправлении в Республике Дагестан»);

— установление порядка назначения на должность мировых судей и судей конституционных (уставных) судов субъекта СКФО (ЮФО) (Закон Республики Адыгея от 17.06.1996 № 11 «О Конституционном суде Республики Адыгея», Закон Чеченской Республики от 27.09.2006 № 28-РЗ «О мировых судьях в Чеченской Республике»);

— согласование кандидатуры на должность прокурора субъекта СКФО (ЮФО) (конституции Республики Ингушетия, Кабардино-Балкарской и Чеченской республик);

— согласование кандидатуры на должность начальника управления судебного департамента субъекта СКФО (ЮФО) (Закон Волгоградской области от 22.04.1999 № 256-ОД «О порядке согласования кандидатуры на должность начальника управления Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации в Волгоградской области»);

— принятие решений по разделению полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления субъекта СКФО (ЮФО) (Устав (Основной закон) Волгоградской области);

— установление порядка реализации права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта СКФО (ЮФО) представительными органами местного самоуправления (конституции Кабардино-Балкарской и Чеченской республик);

— утверждение бюджета субъекта СКФО (ЮФО) и отчета о его исполнении (конституции Чеченской Республики и Республики Ингушетия);

— регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации (Закон Кабардино-Балкарской Республики от 11.01.2003 № 4-РЗ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республике»);

— утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта СКФО (ЮФО) и отчеты об их исполнении (Закон Чеченской Республики от 04.12.2009 № 69-РЗ «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Чеченской Республики на 2010  год»);

— установление порядка образования и деятельности контрольно-счетной (счетной) палаты субъекта СКФО (ЮФО) (Закон Республики Калмыкия от 22.02.2002 № 178-II-З «О Контрольно-счетной палате Республики Калмыкия», Закон Республики Дагестан от 14.06.1996 № 9 «О Счетной палате Республики Дагестан»);

— утверждение программ социально-экономического развития субъекта СКФО (ЮФО) (Закон Республики Калмыкия от 15.09.1997 № 85-I-З «О государственном прогнозировании и целевых программах социально-экономического развития Республики Калмыкия»);

— установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов СКФО и ЮФО (Закон Чеченской Республики от 15.11.2010 № 55-РЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями Чеченской Республики по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству»);

— установление налогов и сборов, отнесенных к ведению субъекта СКФО (ЮФО), а также порядка их взимания (Закон Республики Северная Осетия—Алания от 13.02.2007 № 4-РЗ «О применении упрощенной системы налогообложения на основе патента»);

— регулирование правоотношений в сфере инвестиционной деятельности на территории субъекта СКФО (ЮФО) (Закон Чеченской Республики от 10.07.2006 № 16-РЗ «Об инвестициях и гарантиях инвесторам в Чеченской Республике»);

— установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта СКФО (ЮФО) (Закон Чеченской Республики от 07.07.2006 № 13-РЗ «Об управлении и распоряжении государственным имуществом Чеченской Республики»);

— регулирование передачи объектов государственной собственности субъекта СКФО (ЮФО) в собственность муниципальных образований (Устав Астраханской области, Закон Краснодарского края от 28.06.1995 № 10-КЗ  «О Законодательном Собрании Краснодарского края»);

— регулирование порядка приватизации, владения, пользования объектами государственной собственности субъекта СКФО (ЮФО); утверждение программы приватизации объектов государственной собственности субъекта Российской Федерации (Закон Республики Адыгея от 10.07.2006 № 15 «О Государственном Совете — Хасэ Республики Адыгея», Закон Карачаево-Черкесской Республики от 27.09.1995 № 26-XXII «О статусе депутата Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики»);

— установление порядка управления и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности субъекта СКФО (ЮФО), установление цены земли в поселениях в целях определения стоимости земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при продаже расположенных на них зданий, строений, сооружений (Закон Республики Северная Осетия—Алания от 27.12.2002 № 30-РЗ «Об установлении цены земли при продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственникам  расположенных на них зданий, строений, сооружений»);

— установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов (Кодекс Республики Дагестан об административных правонарушениях от 07.06.2006 № 32, Закон Чеченской Республики от 08.05.2008 № 17-РЗ «Об административных правонарушениях»);

— установление в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (Закон Чеченской Республики от 05.02.2009 № 4-РЗ «О составе и порядке деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки»);

— установление общего порядка землепользования на территории субъекта Российской Федерации, гарантирующего сохранение и рациональное использование земельного фонда (Закон Краснодарского края от 05.11.2002 № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае»);

— установление в соответствии с федеральным законодательством порядка охраны и

использования объектов природного и культурного наследия на территории субъекта Российской Федерации (Закон Республики Ингушетия от 04.03.1999 № 8-РЗ «Об особо охраняемых природных территориях»);

— утверждение заключения и расторжения договоров субъекта Российской Федерации (Закон Чеченской Республики от 27.11.2006 № 39-РЗ «О договорах и соглашениях, регулирующих межрегиональные, международные и внешнеэкономические связи Чеченской Республики»);

— утверждение структуры исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (Конституционный закон Чеченской Республики  от 31.10.2006 № 7-РКЗ «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики»);

— утверждение перечня государственных должностей субъекта Российской Федерации и реестра государственных должностей государственной службы субъекта Российской Федерации (уставы Астраханской области, Ставропольского края);

— установление административной ответственности граждан и должностных лиц за неисполнение законов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, если ответственность за такие правонарушения не установлена федеральным законом (уставы Астраханской, Волгоградской областей);

— установление системы мер противодействия коррупции (Закон Республики Дагестан от 07.04.2009 № 21 «О противодействии коррупции в Республике Дагестан»);

— правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности конституционных (уставных) судов и мировых судей субъекта СКФО (ЮФО) (Закон Чеченской Республики от 30.07.2010 № 39-РЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Конституционного суда и мировых судей Чеченской Республики»);

— осуществление других законодательных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

На основании проведенного анализа можно констатировать, что региональные парламенты обладают значительными законодательными полномочиями в различных сферах общественной жизни, и это позволяет им быть достаточно влиятельными государственными органами, способными решать жизненно важные проблемы соответствующих субъектов Российской Федерации.

Парламенты субъектов Российской Федерации самостоятельно осуществляют принадлежащие им законодательные полномочия. Не допускается вмешательство иных органов власти в компетенцию региональных парламентов. Однако Законом № 184-ФЗ  (п. 3 ст. 6) вводятся определенные процедурные ограничения при принятии ряда законопроектов. Он устанавливает, что законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их  уплаты,  изменении  финансовых  обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица.

Законом № 184-ФЗ предусматривается необходимость представления заключений именно высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, хотя, на наш взгляд, гораздо целесообразнее представление заключений по законопроектам, предусматривающим финансовые расходы из регионального бюджета, возложить на заместителя руководителя исполнительного органа государственной власти, курирующего финансовые вопросы.

Законодательным (представительным) органом утверждаются представленные законопроекты о бюджете субъекта Российской Федерации и об отчете о его исполнении, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчетах об их исполнении, о программах социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, о структуре исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, о заключении и расторжении договоров субъекта Российской Федерации. Основные законы субъектов дополняют этот список рядом законопроектов, например, о перечне государственных должностей субъекта и о реестре государственных должностей государственной службы субъекта (п. «н» абзаца второго ст. 29 Устава (Основного закона) Ставропольского края) и др. Этими законодательными ограничениями обеспечиваются необходимое взаимодействие и согласованность деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему)  принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа (п. 1 ст. 7 Закона № 184-ФЗ). Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено Законом № 184-ФЗ (п. 2 ст. 7).

По нашему мнению, необходимо предоставить парламентам субъектов Российской Федерации самостоятельно решать вопрос о принятии тех или иных законов квалифицированным большинством голосов.

Законом № 184-ФЗ закрепляется три вида законов, принимаемых региональными парламентами, а именно: конституция (устав), закон о поправках к конституции (уставу), простой закон. Однако некоторые республики (Северная Осетия—Алания, Ингушетия, Чечен-ская Республика) закрепили в своих основных законах, что региональные парламенты имеют право принимать еще и  конституционные законы (четвертый вид). Например, Конституционный закон Чеченской Республики считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Парламента Чеченской Республики (абзац второй ч. 1 ст. 89 Конституции Чеченской Республики).

 В соответствии с Законом № 184-ФЗ республики Российской Федерации наделены правом самостоятельного определения порядка принятия конституции республики и поправок к ней (подп. «а» п. 1 ст. 5). Некоторые республики воспользовались предоставленным правом. Так, например, 10 июля 2003 г. Конституционным собранием была принята Конституция Республики Дагестан. В Конституции Республики Ингушетия закреплено положение о том, что конституция принимается посредством референдума (ст. 112). 23 марта 2003 г. на референдуме Чеченской Республики была принята Конституция Чеченской Республики (ныне действует с изменениями и дополнениями, внесенными на референдуме Чеченской Республики 2 декабря 2007 г., а также Конституционным законом Чеченской Республики от 23.07.2010 № 3-РКЗ, Конституционным законом Чеченской Республики от 02.09.2010 № 4-РКЗ).

Иные субъекты Российской Федерации, помимо республик,  Конституция РФ и Закон № 184-ФЗ  не наделяют  правом самостоятельного определения порядка принятия и изменения своих уставов. Конституция РФ в императивном порядке устанавливает, что статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 66).

По нашему мнению, наиболее демократичным было бы предоставление всем субъектам Российской Федерации права самостоятельного определения порядка принятия своих основных законов и поправок к ним.